Per què un Llibre blanc?

Des del 1979, any de la recuperació de les nostres institucions d'autogovern, amb la reinstauració de la Generalitat, i de les primeres eleccions democràtiques als ajuntaments, és indubtable que el context polític, econòmic i social de Catalunya s’ha transformat substancialment. En el decurs d’aquests anys hem assistit a canvis de tot ordre -particularment rellevants en l’àmbit productiu, social i familiar-, que han generat noves necessitats i una demanda ciutadana creixent i cada cop més exigent de prestació de nous i millors serveis públics.

El personal de les administracions públiques, és a dir la funció pública, és un factor indispensable i essencial per a la prestació adequada dels serveis públics i, en aquest sentit, constitueix un factor clau per a la millora del funcionament de l’actuació administrativa. El grau d’adaptabilitat i flexibilitat en la seva gestió condicionen en gran mesura la capacitat de resposta de les organitzacions prestadores de serveis públics a les noves necessitats que es generen en entorns canviants.

La finalitat d’aquest Llibre blanc consisteix a analitzar quina és avui la situació de la funció pública de Catalunya, és a dir, del personal al servei de les administracions públiques catalanes, i avaluar si aquesta peça essencial per a la gestió i la realització dels interessos públics respon adequadament, en data d’avui, als nous reptes que la societat catalana planteja.

Aquest treball és, per tant, principalment, una descripció concisa dels caràcters distintius de l’ocupació pública a Catalunya, feta a partir de l’anàlisi dels models i els marcs de regulació de la gestió dels recursos humans de què disposen les nostres entitats locals, les universitats públiques i l’Administració de la Generalitat. El Llibre blanc també vol reflectir amb objectivitat les seves patologies, detectar quines són les principals mancances i esbrinar-ne les causes. D’aquests materials se n’extreu també una prognosi de futur, i es formulen uns objectius, unes propostes d’actuació que prenen forma de recomanacions.

La vàlua primordial d’aquest treball és que s’ha fet amb la voluntat de reconsiderar l’statu quo de la funció pública amb llibertat d’esperit i de pensament, qüestionant no només el “com” fem les coses, sinó també “què” és allò que escau fer i “qui” ho ha de fer: reclamar una reflexió continua per part dels qui estan capacitats per fer-la sobre quins són els àmbits en els quals l’acció pública ha de ser present, i si la millor manera d’atendre aquesta presència és mitjançant una actuació directa amb la dedicació de recursos propis. És, en aquest sentit, un treball que vol ser provocador, vol trencar motlles i vol revisar l’estat actual de coses amb preguntes que, malgrat la seva aparent ingenuïtat, tenen una profunda càrrega conceptual.

Així, per exemple, el Llibre posa de manifest aspectes tan rellevants com la manca de competència exclusiva de Catalunya per determinar aspectes organitzatius del règim de prestació de serveis dels treballadors públics, com ho són, per exemple, la política retributiva, els sistemes de cobertura de llocs de treball, els procediments de selecció, etc. També es posa de manifest l’absència d’una carrera professional generalitzada, la manca d’òrgans professionalitzats de selecció de personal, el fracàs de la mobilitat del personal als llocs de treball de totes les administracions públiques catalanes, etc.

En definitiva, es fa una crida a incrementar les facultats d’autoorganització dels poders públics del país en matèria de recursos humans, perquè és evident que el projecte de desenvolupament nacional resta força malmès si una política pública tan estratègica com la que ens ocupa es manté sotmesa a les limitacions que imposa el marc normatiu vigent.

Aquest Llibre blanc no dóna respostes a totes aquestes preguntes, ni no és un vademècum que compendiï un recull de remeis i fórmules miraculoses. És, per damunt de tot, una mirada lliure sobre l’estat de l’art amb vocació sinòptica, una visió de conjunt -com no se’n havia fet mai cap abans- sobre l’ocupació pública de Catalunya, des de l’observació global de totes les seves administracions públiques, que proposa obrir noves formes de desenvolupament, sota marcs institucionals alternatius als actuals, no com un exercici teòric sinó perquè és te la convicció que el guany serà ostensible.

En aquest sentit, s’aposta decididament per la creació d’una funció pública catalana vertebrada a l’entorn d’uns instruments reguladors comuns, d’uns sistemes d’estructuració flexibles i adaptatius, d’unes institucions i eines de planificació i de gestió integrades i coordinades per a totes les organitzacions prestadores de serveis públics a Catalunya, i que ha de tenir com a missió primera i essencial la satisfacció de les necessitats del ciutadà mitjançant la prestació d’un servei professional i de qualitat, gestionat de forma eficaç i eficient.

Les condicions de l'entorn

En els darrers gairebé tres-cents anys, Catalunya ha anat perdent la seva tradició en la gestió de la cosa pública. A més, en el passat més recent, la gestió d’aquests afers ha estat menystinguda per la ciutadania, que l’ha identificada amb l’aparell administratiu aliè, centralista i repressor del franquisme. Tan sols fa 25 anys que Catalunya ha recuperat les seves institucions d’autogovern i, en aquest sentit, podem dir que, si ens comparem amb les organitzacions públiques al servei dels estats del nostre entorn, estem a les beceroles del desenvolupament institucional i organitzatiu democràtics.

Aquest fet s’ha de valorar positivament i s’ha d’observar com una oportunitat extraordinària per a la creació i la innovació, pel desenvolupament de nous marcs institucionals i conceptuals per a l’ocupació pública, lliures de les cotilles formalistes i igualitaristes pròpies de la tradició administrativista més rància. Alhora, això ens ha de permetre recuperar la confiança de la nostra ciutadania en els poders públics i fomentar la complicitat entre els servidors públics i la societat, per tal d’enfortir el sentiment de pertinença i incrementar l’autoestima col·lectiva.

Els països que avui considerem desenvolupats han fet un recorregut que des del punt de vista de la forma d’Estat, i amb interrupcions, han passat d’un Estat liberal de dret a un Estat democràtic de dret i, finalment, a un Estat social i democràtic de dret (expressió política de l’Estat del benestar). En cadascuna d’aquestes etapes a l’Administració pública se li han encomanat unes determinades tasques. Així, en l’Estat liberal, les tasques fonamentals eren la defensa de la llibertat econòmica, de la propietat, i la seguretat interior i exterior. Amb l’Estat social i democràtic de dret es matisen els drets econòmics i socials del primer liberalisme –així la propietat privada i la llibertat d’empresa es subordinen a l’interès general- i alhora s’introdueixen uns nous drets socials, com és el dret a l’educació, a una seguretat social, a la salut, a la jubilació, etc. En conseqüència, s’amplien considerablement les tasques encomanades a l’Administració pública. No obstant això, atès que la prioritat és la universalització de determinats drets, els esforços es concentren en l’extensió de la prestació més que no pas en la seva qualitat.

En els darrers decennis, les nostres societats han anat canviant a una gran velocitat en comparació amb altres èpoques. L’eficàcia de l’administració dependrà tant del projecte polític de transformació com de la seva adaptació a les noves condicions econòmiques i socials.

Alguns dels paràmetres de la nova societat que es construeix, és a dir, del nou entorn econòmic i social, són:

• Una economia informacional i global: és informacional perquè la productivitat i competitivitat dels agents (empreses, regions i estats) depèn, fonamentalment, de la capacitat de generar, processar i aplicar amb eficàcia la informació basada en el coneixement. És global perquè la producció, el consum i la circulació estan organitzats a escala global. La competència, per tant, es lliura a escala global.

• Un treball flexibilitzat i individualitzat: el treball s’ha flexibilitzat en el sentit d’haver-se trencat la relació contractual empresari-treballador de caràcter permanent, i que era una de les característiques de la societat industrial. La individualització fa referència a unes relacions empresari-treballador que tendeixen a establir-se individualment per a cada treballador, és a dir, fora de la seva pertinença a una classe social.

• Diversitat de models de família: la família nuclear patriarcal, com institució característica de la societat industrial, ha vist debilitar-se la seva hegemonia amb l’aparició de noves formes de convivència. Aquesta qüestió té especial importància pel creixent pes que adquireixen les llars unifamiliars.

• Creixement de la immigració: la fugida de moltes persones per la manca d’oportunitats en el seu país d’origen ha produït un extraordinari flux migratori, generant avantatges però també problemes en els països de rebuda, com és el cas de Catalunya.

• Envelliment de la població: en les societats del nostre entorn, la incorporació de la dona al treball -amb una disminució abrupta de la taxa de natalitat- així com el significatiu augment de l’esperança de vida de les persones, fan que les piràmides de població presentin un perfil amb un pes creixent de població envellida.

• La sostenibilitat: el progrés tecnològic és condició necessària per a un creixement sostingut. No obstant això, la societat tecnològica ha general un seguit d’efectes negatius que poden amenaçar la pròpia vida en el nostre planeta. Aquest és un repte que requereix un acord de tots els pobles per a fer-hi front. Tanmateix, la competitivitat a curt termini impulsa a bandejar aquesta obligació comuna.

Enfront d’aquestes condicions generals de l’entorn, i pertal que els poders públics puguin assumir les noves obligacions i prestacions que la societat reclama de forma permanent, tot garantint el manteniment dels nivells de prestació propis de l’Estat del benestar, no n’hi ha prou amb disposar de fórmules i instruments que gaudeixin d’alts nivells de flexibilitat i adaptabilitat. El que cal, sobre tot, és tenir la capacitat de previsió, d’anticipar-se proactivament als esdeveniments per tal d’estar en disposició d’atendre immediatament les noves necessitats.

Per poder satisfer amb èxit les demandes de la societat a la qual serveix i els reptes que imposa l’entorn que acabem de descriure, és imprescindible que l’organització pública tingui tota la llibertat per organitzar els recursos econòmics, tecnològics i humans afectats a aquesta finalitat com ho consideri més convenient.

És sobre aquest darrer recurs, el factor humà, sobre el qual se centra la reflexió de fons d’aquest treball, és a dir, l’anàlisi de la suficiència de les polítiques de funció pública de què disposen, en data d’avui, les administracions catalanes i quines són les perspectives i les oportunitats de futur.

El mandat i els objectius

El Llibre blanc de la funció pública catalana respon a l’exigència d’una profunda reflexió sobre el mapa de l’ocupació pública i té el seu origen en la compareixença del conseller de Governació i Administracions Públiques, que va tenir lloc a petició pròpia el 12 de febrer de 2004 davant la Comissió d’Organització i Administració de la Generalitat i Govern Local del Parlament de Catalunya, per exposar les línies mestres de l’actuació política del Departament que dirigeix.

En aquella sessió informativa va desgranar les actuacions que, en el curs de la present legislatura, havien de ser objecte de desenvolupament, en exercici de les competències assignades.

Entre els diferents àmbits, en els quals el conseller estimava que era necessari realitzar actuacions, va destacar el de la funció pública -en considerar-la una qüestió estratègica per a qualsevol país on les administracions públiques han de ser cada vegada més eficients- amb la finalitat de construir un model propi, mitjançant l’ampliació de les competències legislatives i/o executives de la Generalitat en matèria d’administració i funció públiques, i la definició, d’acord amb el conjunt d’administracions i organismes públics de Catalunya, d’un sistema de funció pública catalana que, d’entre altres efectes, faciliti la gestió de polítiques i programes interadministratius, que generi sinèrgies entre les administracions catalanes, i que faciliti la mobilitat del personal entre les diverses administracions de Catalunya.

A fi i efecte de dissenyar o formular aquest model català de funció pública, com un sistema integrat que inclogui els empleats de totes les administracions catalanes, garanteixi l’avenç cap a una administració més eficient, més descentralitzada en el territori, més propera al ciutadà, i amb una clara vocació de servei públic i que, al mateix temps, asseguri unes polítiques de recursos humans més avançades i innovadores, el conseller va plantejar la conveniència de redefinir el marc normatiu en matèria de funció pública, mitjançant la regulació d’un autèntic estatut de la funció pública catalana, a través del treball en tres nivells normatius i ordenadors: legislatiu, reglamentari i convencional.

Això no obstant, i amb caràcter previ a la concreció d’aquestes mesures normatives el conseller va posar de manifest que calia considerar l’oportunitat d’elaborar un llibre blanc sobre la matèria, ja que això permetria realitzar una anàlisi de la situació actual de les diferents administracions públiques catalanes, la diagnosi i la detecció dels punts febles i les necessitats i la formulació d’un conjunt de propostes i de matèries a abordar en la construcció d’un model català d’administració i funció públiques.

En aquest sentit va expressar la voluntat del Govern de fer seva la proposta del Primer Congrés Català de Gestió Pública (26 i 27 de setembre de 2002), de promoure l’elaboració urgent, sota la responsabilitat del Parlament de Catalunya, d’un Llibre blanc sobre la situació de les administracions públiques catalanes on hi col·laboressin totes les institucions professionals, acadèmiques i empresarials que compartien aquest mateix interès.

El Llibre blanc de la funció pública catalana recull totes les actuacions que s’han desenvolupat des d’aleshores fins a la data del seu tancament (octubre 2005), per tal de donar resposta al compromís que es va adoptar i satisfer els objectius que van ser expressats en aquella compareixença.

Cal remarcar que e Llibre blanc no reflecteix la posició del Govern sinó que és el fruit d’un treball tècnic en la matèria en el qual, de forma lliure i amb plena independència –amb el suport de la Secretaria d’Administració i Funció Pública- s’han aplegat un conjunt de dades, experiències i coneixements per a elaborar una diagnosi de la situació actual de l’ocupació pública catalana i fer una sèrie de recomanacions i propostes que no tenen perquè ser assumides per part dels poders públics que han formulat el mandat.

En aquest sentit, el Llibre Blanc pretén ser, com s’ha dit a l’inici d’aquest preàmbul, un document de referència per a la reflexió, l’anàlisi i el debat, que constitueixi un instrument de gran utilitat per a la formulació i el desenvolupament de les polítiques de recursos humans. No es tracta d’un pla d’acció de Govern, ni inclou una relació de compromisos executius, ni el disseny de plans estratègics o operatius, atès que, essencialment, està pensat i elaborat en termes d’acció a mig-llarg termini. Això no obsta perquè, per part dels responsables públics que es considerin cridats a fer-ho no sigui possible dur a terme de forma immediata determinades mesures que es proposen en l’apartat de recomanacions o faciliti la tasca de priorització de les accions que s’estimi pertinent d’executar, si s’avalen els continguts generals de les recomanacions o els itineraris estratègics que se suggereixen.

Fiinalment, cal dir que no ha estat l’objecte dels treballs duts a terme, l’anàlisi del marc organitzatiu sota el qual desenvolupen la seva activitat les administracions públiques del país, perquè aquest és un altre camp d’anàlisi d’ampli abast que ens hauria situat en l’aprofundiment de tots els aspectes relacionats amb les facultats d’autoorganització de les administracions catalanes i hauria afavorit la dispersió de les anàlisis allunyant-nos d’allò que es considera l’objectiu principal del Llibre blanc, és a dir, l’anàlisi de la viabilitat de l’articulació d’un sistema propi de funció pública.