5. CONCLUSIONES

La Unión Europea ha modificado profundamente las estructuras constitucionales. El principio federal no ha sido ajeno a este impacto, aunque las consecuencias para el mismo siguen sin estar claras. Durante años la doctrina ha discutido si estaba surgiendo una “Europa de las regiones” o una “Europa de estados con regiones”. En la actualidad la mayoría de los estudios apuntan hacia este segundo paradigma. Los estados, particularmente los gobiernos centrales o federales, son los actores principales en el proceso europeo, si bien las regiones están consiguiendo que se abran diversos foros a su participación.

Existe consenso sobre la necesidad de que la participación de las regiones en la UE se canalice a través de los acuerdos con el Estado, así como mediante espacios propios y directos. Ambas vías son complementarias y necesarias para que las regiones mantengan la capacidad de decisión constitucionalmente reconocida. Ahora bien, la participación a través de los foros estatales exige un acuerdo con el Estado. En este sentido, los tratados siguen sin dar respuesta a las reivindicaciones regionales, siendo la normativa interna determinante de la posición que ocupan las regiones en la UE.

Al respecto, la situación de las Comunidades Autónomas es particularmente precaria. La Constitución no reconoce explícitamente su derecho a participar en el proceso europeo, y los intentos de los nuevos estatutos por garantizar esta participación han sido dinamitados por el Tribunal Constitucional.

Aunque la integración de las Comunidades Autónomas en el proceso europeo de toma de decisiones deriva del reconocimiento de la autonomía política, para su puesta en marcha precisa del acuerdo con el Estado. En caso de que no se alcance el acuerdo o éste se incumpla, las Comunidades Autónomas carecen de garantías constitucionales eficaces que preserven sus derechos de participación.

Los límites del Estado autonómico y algunas de sus carencias, como la rigidez y conflictividad que caracterizan al reparto de competencias, la inexistencia de estructuras de participación autonómica en las decisiones centrales del Estado, y las enormes deficiencias de la cooperación vertical y horizontal, explican el modelo de participación de las Comunidades Autónomas en la Unión Europea.

La imposibilidad de usar el Senado para integrar a las Comunidades Autónomas en el proceso europeo y la falta de una cultura del acuerdo ha empujado al sistema a apoyarse en instrumentos con limitaciones notables, absolutamente dependientes de una voluntad política fluctuante. Los acuerdos entre el Estado y las Comunidades Autónomas no han ido al ritmo de las reformas de los tratados, como sería deseable, sino que han dependido de la correlación de mayorías y de la voluntad de cooperación del Estado. La consecuencia es la no adaptación de las estructuras internas a las europeas, siendo siempre la participación autonómica insuficiente.

No obstante, en el seno de la CARUE se ha alcanzado diversos acuerdos que han permitido a las Comunidades Autónomas participar en los foros estatales ante la UE. En la actualidad, gracias a estos acuerdos, las Comunidades Autónomas han accedido a diversos comités de la Comisión, a cuatro formaciones del Consejo, más a la Formación de Competitividad en materia de Consumo y a los grupos de trabajo correspondientes a estas formaciones. Además, tienen una relación directa con la REPER mediante la figura del consejero de Asuntos Autonómicos, y un cierto acceso al Tribunal de Justicia. Por último, tras la reforma de la ley que regula la Comisión Mixta de la UE, participan en el mecanismo de alerta temprana.

Pese a los avances, sin embargo, sigue siendo necesario profundizar esta participación y corregir múltiples carencias, que a lo largo de este trabajo se han ido concretando. De hecho, aunque la participación de las Comunidades Autónomas haya mejorado sustancialmente, sigue lejos de la que disfrutan las restantes regiones con competencias legislativas en la UE.

Ahora bien, la puesta en práctica de los acuerdos ha puesto de manifiesto que carecen de fundamento las reticencias del Estado hacia la participación autonómica en la UE. Esta ha funcionado adecuadamente sobre la base de una cooperación interautonómica hasta hace poco desconocida.

Las Comunidades Autónomas han creado foros de encuentro, designado los representantes del conjunto ante la UE, intercambiado información y adoptado posiciones comunes. Tampoco han sido un óbice las diferencias entre las aspiraciones de autogobierno de las Comunidades Autónomas. Las reformas de los estatutos de autonomía y la creación de las comisiones mixtas han sido coetáneas del impulso a la cooperación interautonómica en asuntos europeos.

Sin embargo, la desconfianza del Estado hacia la participación de las Comunidades Autónomas en la UE persiste. De hecho, las Comunidades Autónomas solo han podido alcanzar acuerdos en asuntos europeos con el Estado cuando el gobierno central no ha gozado de mayoría absoluta en las Cortes Generales.

Las Comunidades Autónomas han visto su posición en Europa supeditada a la postura coyuntural del gobierno central, así como a la fuerza política de las Comunidades Autónomas. En general la posición de las regiones en la UE depende en gran medida de los partidos políticos mayoritarios en el gobierno central y en los gobiernos regionales. En otros términos, si en el gobierno central y en los regionales está el mismo partido la cooperación entre las regiones y el Estado en asuntos europeos es mayor. Sin embargo, en el Estado español la situación no ha sido tan lógica.

La cooperación entre el gobierno central y los autonómicos en asuntos europeos depende de la fuerza que en cada momento ostenta la Generalitat de Catalunya frente al gobierno central. De esta correlación de fuerzas se han beneficiado todas las Comunidades Autónomas, ya que la Generalitat de Catalunya ha apostado por las redes multilaterales. De hecho, la participación de las Comunidades Autónomas en la Unión Europea se puede dividir en cuatro etapas, a la luz de la fuerza política de los partidos catalanes y del gobierno central.

En un primer período hay una apertura inicial de los foros europeos a las Comunidades Autónomas, que coincide con el último gobierno de Felipe González y el primero de José María Aznar. A lo largo de este período el gobierno central precisaba el apoyo de Convergència i Unió para gobernar. A continuación viene un segundo período de paralización de los acuerdos, que coincide con la mayoría absoluta que disfrutó José María Aznar de 2000 a 2004. En un tercer período se produce un fuerte impulso a la participación de las Comunidades Autónomas, que abarca las dos legislaturas de Rodríguez Zapatero, durante las cuales precisó el apoyo de Convergència i Unió en las Cortes Generales para aprobar sus propuestas legislativas, y paralelamente el Partit dels Socialistes de Catalunya estaba al frente del Gobierno catalán gracias a una coalición. El cuarto período es el actual, y comienza con las elecciones generales de noviembre de 2011, en las que obtuvo una clara mayoría el Partido Popular. La primera decisión del nuevo gobierno en esta materia, la participación autonómica en la UE, ha sido pedir a las Comunidades Autónomas que cierren sus oficinas y delegaciones en Bruselas, petición que algunas Comunidades Autónomas han secundado.

Esta pérdida de los espacios autonómicos coincide con un gobierno central respaldado por una mayoría absoluta. Además, el Gobierno de Catalunya ha precisado en la pasada legislatura el apoyo del Partido Popular en el Parlament para poder aprobar sus principales propuestas. En definitiva, el gobierno central es particularmente fuerte. Esta pérdida de poder político e influencia de los partidos políticos catalanes impacta en la posición de todas las Comunidades Autónomas en la UE, de forma que esta etapa parece caracterizarse por el retroceso en la posición de las Comunidades Autónomas en la UE.

Las oficinas y delegaciones de las Comunidades Autónomas en Bruselas desempeñan una función central en el entramado de participación autonómica en la UE. No solo reciben, filtran y canalizan información relevante para el gobierno autonómico respectivo, sino que además están en contacto permanente con los órganos e instituciones europeas, con la REPER, así como con otras regiones europeas, y especialmente con las restantes Comunidades Autónomas. De hecho, desde 2002 las oficinas y delegaciones de las Comunidades Autónomas coordinan sus trabajos. Además, participan en los grupos de trabajo del Consejo, en ocasiones en los comités de la Comisión, y colaboran con la CARUE.

En definitiva, las oficinas y delegaciones autonómicas son parte del entramado que permite a las Comunidades Autónomas extraer el máximo provecho de su participación en Bruselas. La lógica impondría que se les otorgase un papel aún más central en el desarrollo e implementación de la participación autonómica en la UE. Esta es la tendencia en otros estados miembros de la UE, que están ampliando el número de oficinas regionales en Bruselas o reforzando las existentes.

La integración de las oficinas y delegaciones autonómicas en la REPER modifica el espíritu de las mismas y su funcionalidad, siendo dudoso que puedan seguir desempeñado las tareas que hasta ahora tienen encomendadas. Mediante esta incorporación a la REPER pierden en gran medida su componente político, y la relación de confianza interautonómica, de cooperación horizontal, se obstaculiza por la fuerte presencia del Estado.

Los protocolos firmados por Castilla y León, La Rioja, Navarra y Asturias ponen de relieve que los miembros de sus oficinas autonómicas pasarán de facto a depender del jefe de la REPER. Si el número de Comunidades Autónomas que cierran sus oficinas en Bruselas o que ponen a sus representantes bajo la dirección de la REPER sigue aumentando, se modificará sustancialmente uno de los elementos que hace funcionar la red de cooperación interautonómica en asuntos europeos. La participación de las Comunidades Autónomas muy probablemente se resentirá, perdiendo de este modo un espacio fundamental en la UE que reconoce implícita pero inequívocamente el art. 2 CE.