La participación de las Comunidades Autónomas en la UE ha ido creciendo a lo largo del tiempo, especialmente durante el período 2004-2011. Las Comunidades Autónomas, tras varios acuerdos con el Estado, han conseguido acceder a diversos comités de la Comisión, a cuatro formaciones del Consejo más a la Formación de Competitividad en materia de Consumo y a los grupos de trabajo correspondientes a estas formaciones. Además, tienen una relación mucho más directa con la REPER gracias al consejero de Asuntos Autonómicos, y también tienen una cierta posibilidad de acceso al Tribunal de Justicia. Por último, participan, aunque de manera muy deficitaria, en el mecanismo de alerta temprana.
Pese a los avances, sin embargo, sigue siendo necesario profundizar esta participación y corregir múltiples carencias. De hecho, aunque la participación de las Comunidades Autónomas haya mejorado sustancialmente, sigue lejos de la que disfrutan las restantes regiones con competencias legislativas en la UE. Al respecto es revelador el estudio llevado a cabo por Michael Tatham. En su artículo elabora un indicador de la integración de las regiones en la UE sobre la base de ocho dimensiones que proyecta sobre los distintos estados miembros.[1]
Las cinco primeras hacen referencia a la participación en la negociación y en la fase legislativa. Estas dimensiones son la participación de las regiones en los procesos internos de toma de decisiones en asuntos europeos, la existencia de procedimientos internos para que las regiones expresen su opinión al respecto y la vinculación del Estado a la misma, el acceso al Consejo, la participación en los grupos de trabajo y en los comités de la Comisión y el estatus de los miembros de las oficinas regionales en Bruselas. Las últimas tres se refieren a la fase postlegislativa, y son el acceso al Tribunal de Justicia, la participación en el desarrollo e implementación del derecho de la UE y la existencia de responsabilidad regional por el incumplimiento del derecho de la UE.
Tras el análisis de estas ocho dimensiones, el estudio muestra que las Comunidades Autónomas son las regiones con competencias legislativas con un menor nivel de participación en la UE. Ciertamente, las propias Comunidades Autónomas podrían perfeccionar sus estructuras administrativas y gestionar mejor sus recursos en esta materia. Además, las vías de participación autonómica indirecta en la UE padecen las deficiencias de la propia administración estatal. No obstante, gran parte de las constricciones que sufre la participación autonómica en la UE se deben a la actitud del Estado y a las limitaciones de los acuerdos. En este sentido, varias son las reformas que es necesario emprender.
En primer lugar, es fundamental que se amplíen los acuerdos respecto a los comités de la Comisión. En segundo lugar, debe vincularse la participación en el Consejo y en los grupos de trabajo al interés autonómico, y deben cumplirse las previsiones relativas al acceso al COREPER, e incluso podrían modificarse para facilitar este acceso. Igualmente, deberían abrirse otros foros como el Comité Especial de Agricultura y las reuniones informales del Consejo. En tercer lugar, debe actualizarse el acuerdo relativo al Tribunal de Justicia, otorgando capacidad de decisión a las Comunidades Autónomas al respecto. En cuarto lugar, la REPER debe mostrar una mayor sensibilidad autonómica, fundamentalmente mediante la toma en consideración de la posición común de las Comunidades Autónomas y la apertura de canales de participación aún cerrados. Y, por último, es precisa una profunda modificación del mecanismo de alerta temprana.
Es indispensable, por tanto, la colaboración del Estado para que las Comunidades Autónomas participen en la UE de manera adecuada. Lamentablemente, las elecciones de 20 de noviembre de 2011 parecen haber puesto el punto final a la colaboración. Tras ellas el Partido Popular dispone de una amplia mayoría en las Cortes Generales. Además, el partido que gobierna en la Generalitat de Catalunya, Convergència i Unió, ha precisado reiteradamente el apoyo del Partido Popular en el Parlament de Catalunya, de tal manera que el gobierno central tiene un fuerte respaldo de su partido y no necesita llegar a acuerdos con otros partidos, mientras que el gobierno de Catalunya es particularmente débil. Es una situación insólita. Asimismo, esta posición particularmente fuerte del gobierno central dentro del Estado coincide con un contexto de profunda crisis económica que golpea directamente a los presupuestos de las administraciones públicas.
Esta concurrencia de circunstancias posiblemente explique que, por primera vez, el gobierno central busque que las Comunidades Autónomas se “retiren” de Bruselas. En otros términos, en esta ocasión el peligro no es que la participación de las Comunidades Autónomas se estanque, sino que retroceda.
El cambio de orientación es visible. Si en la legislatura anterior el ministro de Política Territorial era el vicepresidente tercero, en la actual el Ministerio de Política Territorial ha quedado integrado en el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. Esta decisión no es anecdótica, sino reflejo de cómo la cuestión territorial se está analizando desde la perspectiva de los gastos e ingresos.
Esta visión del sistema autonómico se proyecta sobre la participación de las Comunidades Autónomas en la UE. Al respecto destaca que desde el Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación se haya propuesto a las Comunidades Autónomas que cierren sus oficinas y delegaciones en Bruselas e integren a sus miembros en la REPER. A juicio de dicho Ministerio, todas las oficinas y delegaciones de las Comunidades Autónomas en el exterior son un gasto superfluo. Además, afirma que la gestión sería más eficaz si se centralizara y correspondiera principalmente al Estado.[2]
En un contexto de crisis económica y necesidad de recortes en los gastos públicos, el mantenimiento de estas oficinas y delegaciones autonómicas se presenta como una decisión caprichosa. Los intereses de los ciudadanos ya serían adecuadamente defendidos por el Estado, y la representación paralela por parte de las Comunidades Autónomas sería una mera duplicidad sin sentido. Aún más, la integración en la REPER permitiría a las Comunidades Autónomas cumplir mejor con sus funciones en Bruselas, al contar con más medios y una relación más directa con el Estado.[3]
Siguiendo esta propuesta, las oficinas autonómicas de La Rioja, Navarra y Castilla y León se han integrado en la REPER recientemente. Esta idea no es nueva, ya que las Comunidades Autónomas de Asturias y de Castilla-La Mancha habían decidido cerrar sus oficinas en Bruselas motu proprio antes de la oferta ministerial, si bien el nuevo Gobierno de Asturias decidió posteriormente integrarse en la REPER.
No obstante, otras Comunidades Autónomas han defendido explícitamente la necesidad de mantener sus oficinas y delegaciones en Bruselas, y aunque han cerrado o reestructurado algunas oficinas en el exterior,[4] consideran absolutamente necesario mantener su representación en Bruselas.[5] Tener un vínculo directo y propio con la UE, incluida la REPER, es una prioridad en la agenda política de algunas Comunidades Autónomas.
Esta posición coincide con la mayoritaria entre los estados miembros de la UE. El número de oficinas regionales en Bruselas ha aumentado exponencialmente, incluso los Länder alemanes han incrementado sus efectivos y presupuestos al respecto. De hecho la Comisión, y en menor medida el Parlamento Europeo, se dirigen con frecuencia a las oficinas regionales, y además se han creado redes de cooperación transregional en Bruselas, que han ganado peso político en la UE.[6]
En este sentido, la doctrina ha diferenciado entre regiones administrativas y regiones constitucionales, dependiendo de si tienen competencias legislativas. Las Comunidades Autónomas son regiones constitucionales. Esta diferencia es importante a la hora de fijar los objetivos de sus oficinas y delegaciones en Bruselas.
Las oficinas de las regiones administrativas centran su trabajo en buscar socios comerciales y fomentar el desarrollo económico de la región, mientras que las oficinas y delegaciones de las regiones constitucionales tienen un claro perfil político. Las prioridades de estas oficinas las fija el respectivo gobierno regional, al que ayudan a fijar la agenda europea, facilitan sus encuentros con representantes de las instituciones europeas y crean redes informales de apoyo para las propuestas regionales. Los objetivos políticos tienen una clara preferencia sobre los técnico-administrativos, que suelen encomendarse a otros organismos, como las oficinas comerciales.[7]
En otros términos, las oficinas y delegaciones en Bruselas de las Comunidades Autónomas son un reflejo de su autonomía política. La capacidad de decisión política, no meramente administrativa, que la Constitución les confiere se proyecta en el espacio europeo. Los recelos de los gobiernos centrales hacia las oficinas regionales no son exclusivos del Estado español.[8] En definitiva, los gobiernos centrales no quieren perder su papel de mediador exclusivo entre las regiones y la UE. Sin embargo esta capacidad de las regiones constitucionales para desarrollar directamente una actividad netamente política en la UE ha sido constitucionalmente reconocida.
En el caso de las Comunidades Autónomas, el Tribunal Constitucional dejó clara su potestad para “llevar a cabo actividades con alguna proyección externa [...] especialmente en lo que se refiere a la conexión con instituciones europeas, nada impide que la Comunidad Autónoma disponga de un órgano encargado de coordinar la acción en este sentido de los diversos departamentos de su Administración”.[9]
En consecuencia, corresponde a las Comunidades Autónomas decidir acerca del mantenimiento de las oficinas y delegaciones y sobre sus funciones. Dichas oficinas y delegaciones no están constreñidas a llevar a cabo tareas técnico-administrativas, sino que se guían por los intereses de los gobiernos autonómicos, es decir, por los intereses de los ciudadanos que representan. Obviamente, su apertura no fue una decisión políticamente neutra, y tampoco es una decisión políticamente neutra cerrarlas o pedir su cierre.
Desde 1986 las Comunidades Autónomas fueron abriendo oficinas y delegaciones en Bruselas. Aunque había diferencias entre ellas en cuanto al tamaño, presupuesto y perfil de su personal, en general las Comunidades Autónomas fueron vinculándolas a la presidencia de la Comunidad.[10] De hecho, los nuevos estatutos de autonomía hacen referencia expresamente a las oficinas o delegaciones ante la UE.[11] En consecuencia, las Comunidades Autónomas han optado expresamente por tener una representación directa en la UE, una representación que se guía por los intereses de la Comunidad Autónoma.
Las oficinas y delegaciones autonómicas facilitan la participación del gobierno autonómico respectivo, no en vano elaboran informes y resúmenes sobre propuestas legislativas, normativa aprobada, convocatorias y jurisprudencia europea. Esta información, así como la que obtienen mediante su participación en foros europeos o de las otras oficinas regionales, se reparte entre los departamentos del gobierno autonómico según materias.[12] Las oficinas y delegaciones autonómicas, además, organizan reuniones y encuentros con las propias instituciones europeas, se reúnen con otras regiones, con personal de la Comisión Europea y hacen un seguimiento de las comisiones del Parlamento Europeo.
Las oficinas regionales no solo permiten a los gobiernos regionales tener un vínculo directo con la Unión Europea, sino que también han servido para crear redes de colaboración entre las Comunidades Autónomas y facilitar la participación autonómica en las delegaciones estatales ante la UE.
De hecho, el 23 de julio de 2002 se formalizó la colaboración entre oficinas y delegaciones autonómicas. Esta colaboración se articuló en torno a dos ejes principales. De una parte se crearon los grupos de coordinación técnicos, centrados en el seguimiento en la UE de las áreas de mayor interés para las Comunidades Autónomas. Cada grupo es coordinado por una oficina autonómica encargada de coordinar el grupo,[13] que informa a las demás mediante las reuniones, así como a través de un informe semestral. Además, se reúne con las Comunidades Autónomas que ostenten la representación ante las formaciones y los grupos de trabajo en ese área.[14] De este modo, se gestiona de manera eficaz la información, se ahorran recursos y se crean redes de colaboración eficientes.
De la otra parte, se ha intensificado la relación con la REPER, previéndose reuniones estables con la misma, especialmente con el consejero de Asuntos Autonómicos.[15] Esta consejería no solo se reúne con representantes de las oficinas, sino que también organiza encuentros entre los mismos y diferentes miembros de la REPER.[16] En todo caso, la colaboración con la REPER se ha reforzado desde los acuerdos de 2004, ya que les facilita más información y se organizan reuniones con frecuencia y, al menos, antes de las reuniones de los consejos en los que las Comunidades Autónomas pueden participar directamente.[17]
También están presentes en los mecanismos de participación acordados con el Estado mediante su integración en las delegaciones estatales en los grupos de trabajo, su participación en la Comisión de Coordinadores en la CARUE[18] e, incluso, participando activamente en la formación de la posición común.[19]
De hecho, como ya se ha insistido, la doctrina en general considera mucho más adecuado que sean las oficinas y delegaciones en Bruselas las que participen en los grupos de trabajo y en los comités de la Comisión, porque no solo tienen una mayor experiencia en asuntos europeos, sino que poseen una red de contactos personales en Bruselas que no puede llegar a crear un funcionario o técnico enviado desde la Comunidad Autónoma a una reunión concreta.
La participación de las Comunidades Autónomas en los foros europeos es mucho más adecuada si es la oficina autonómica en Bruselas la principal encargada. Además, gracias a los sistemas de cooperación creados entre las oficinas y delegaciones resulta sencillo distribuir entre las distintas Comunidades Autónomas la información obtenida tras la asistencia a los foros europeos.[20]
En definitiva, las oficinas y delegaciones autonómicas no solo impulsan la participación de cada gobierno autonómico en la UE, sino que son parte del entramado que permite a las Comunidades Autónomas extraer el máximo provecho de su participación en Bruselas. Por ello, es muy probable que el cierre de algunas oficinas y delegaciones de las Comunidades Autónomas en Bruselas tenga un efecto negativo sobre los foros de participación multilateral, es decir, sobre las restantes Comunidades Autónomas.
El sistema de cooperación intergubernamental informal que permite a las Comunidades Autónomas integrarse en el proceso europeo se basa en el papel central que juega cada representante autonómico ante la UE, que tiene un vínculo directo con su Comunidad Autónoma y una relación privilegiada con las restantes Comunidades Autónomas. Estos vínculos han sido en gran medida creados y fomentados por las oficinas y delegaciones en Bruselas.
En consecuencia, más allá del papel que juegan respecto del gobierno autonómico respectivo, las oficinas y delegaciones de las Comunidades Autónomas en Bruselas son un elemento importante en la red de colaboración que hace posible la participación autonómica en la UE. Gracias a su privilegiada situación, a la coordinación preexistente entre las diversas oficinas, a la comunicación directa con los gobiernos autonómicos y a la experiencia acumulada por sus miembros, la adaptación de las Comunidades Autónomas en la UE ha sido mucho más rápida y eficaz una vez firmados los acuerdos de 2004. La lógica impondría que se les otorgase un papel aún más central en el desarrollo e implementación de la participación autonómica en la UE.
Sin embargo, la integración de las oficinas y delegaciones autonómicas en la REPER modifica el espíritu de las mismas y su funcionalidad, siendo dudoso que puedan seguir desempeñado las tareas que hasta ahora tenían encomendadas. Mediante esta incorporación a la REPER pierden en gran medida su componente político, y la relación de confianza interautonómica, de cooperación horizontal, se obstaculiza por la fuerte presencia del Estado. De una red horizontal se pasa a una estructura jerárquica a cuyo frente está el embajador representante permanente, que depende directamente del Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación.
Los protocolos firmados hasta ahora entre el Ministerio de Asuntos Exteriores y las Comunidades Autónomas ponen claramente de relieve que los miembros de las oficinas autonómicas que se integren en la REPER dependerán de facto de la misma.[21] En este sentido, los miembros de dichas oficinas autonómicas tendrán que informar al jefe de la REPER, o a la persona que él designe, sobre sus planes de actuación y sobre sus relaciones con el gobierno, administración e instituciones. Además, les serán aplicables las normas de régimen interno que establezca el jefe de la delegación española.
Las perspectivas no son muy halagüeñas. La sensibilidad autonómica de la REPER ha sido claramente insuficiente, como pone de relieve que no haya abierto el COREPER o las formaciones del Consejo no expresamente previstas en los acuerdos de 2004 a la Consejería para Asuntos Autonómicos.
No obstante, dichos protocolos establecen que los integrantes de las oficinas autonómicas seguirán dependiendo orgánica y funcionalmente de las respectivas consejerías. La paradoja resulta evidente. El personal de las oficinas autonómicas deberá rendir cuentas y seguir los criterios de régimen interno que decida la REPER, de manera que existe una relación de sumisión por la vía de hecho. Ahora bien, no serán orgánicamente personal de la REPER, de modo que los funcionarios de las mismas posiblemente seguirán sin tener un estatus jurídico claro, a pesar los perjuicios que eso les está ocasionando.[22]
Sin embargo, el mayor problema es la alteración de los principios básicos del sistema. La participación de las Comunidades Autónomas en la UE no solo busca preservar y fomentar el desarrollo económico, sino que su fin es garantizar un espacio de autogobierno constitucionalmente reconocido.
La posibilidad de desarrollar una dirección política propia deriva de la legitimidad democrática de la Comunidad Autónoma. Los avances de la integración europea han requerido que esta dirección política tenga un lugar propio en la UE, que le permita concurrir a la formación de la voluntad de las instituciones europeas. Asimismo, la participación autonómica permite que el gobierno central actúe bajo la atenta mirada y en competencia con otros actores elegidos por los mismos ciudadanos. Las escasísimas situaciones en las que los actores regionales mantienen una postura diferente a la del gobierno central en los foros europeos no son el producto de una gestión errónea sino de una sociedad democrática y plural.
[1] Tatham, M., “Devolution and EU policy-shaping: bridging the gap between multi-level governance and liberal intergovernmentalism”, ob. cit.
[2] Particularmente significativa fue la intervención del secretario de Estado para la UE (Íñigo Méndez de Vigo y Montojo) ante la Comisión Mixta para la UE: “Respecto a las embajadas autonómicas y a la integración de las embajadas en el Servicio de Acción Exterior [...] en una de sus primeras intervenciones el ministro García-Margallo hizo ese ofrecimiento a las embajadas autonómicas. Estamos abiertos a ello. Las mentalidades hay que cambiarlas, pero a su tiempo. [...] va a haber varias comunidades autónomas que van a cerrar sus oficinas en Bruselas y a integrarse en la representación permanente. Estamos muy contentos de que así sea. [...] La voluntad política está ahí y la receptividad de varias comunidades autónomas también [...] Nosotros decimos de lo que se trata es de ser eficaces [...] Quien no quiera aceptarlo tendrá que explicar políticamente en el ámbito de su comunidad autónoma por qué prefiere gastarse el dinero en eso y no en otras cosas”, DSCG, Comisiones Mixtas, núm. 17, 17 de abril de 2012, pp. 17 y 18.
[3] En estos términos solicitaba el Grupo Parlamentario Popular del Parlamento de Navarra que el gobierno de dicha Comunidad aceptara la propuesta del Ministerio de Asuntos Exteriores. Esta medida permitiría, a juicio del grupo parlamentario, “evitar duplicidades y lograr el aprovechamiento de sinergias [...] Navarra cubriría sus necesidades en el exterior, contaría con mejores medios para desarrollar sus funciones de los que dispone ahora y contribuiría a la disminución del gasto público”. Moción por la que se insta al Gobierno de Navarra a aceptar la proposición del Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación sobre la Oficina de Navarra en Bruselas. BO del Parlamento de Navarra, núm. 7, 19 de enero de 2012, p. 7.
[4] La política exterior de las Comunidades Autónomas queda fuera de este estudio. Al respecto, entre otros, véase Colino, C., La acción internacional de las Comunidades Autónomas y su participación en la política exterior española, documento de trabajo 10/2007, Fundación Alternativas.
[5] De hecho la Generalitat de Catalunya aprobó en 2011 un plan de reestructuración de sus oficinas en el exterior, entre otras razones para reducir gastos. Ahora bien, dicho plan prevé el reforzamiento de la presencia en la Unión Europea, ya que es un área absolutamente prioritaria para la Comunidad Autónoma. Al respecto puede consultarse la comparecencia del secretario de Asuntos Exteriores ante la Comisión de Acción Exterior y de la Unión Europea para informar sobre las delegacions del gobierno en el exterior, el 28 de junio de 2012. Sessió núm. 10, Comissió d’Acció Exterior i de la Unió Europea, transcripció en brut. http://www.parlament.cat.
[6] Moore, C., “A Europe of the Regions vs. the Regions in Europe: Reflections on Regional Engagement in Brussels”, Regional & Federal Studies, vol. 18, n. 5, 2008, p. 521.
[7] Moore, C., “A Europe of the Regions vs. the Regions in Europe: Reflections on Regional Engagement in Brussels”, ob. cit, pp. 525-526.
[8] Sobre el caso alemán, léase Moore, C., “Schloss Neuwahnstein? Why the Länder continue to strengthen their representations in Brussels?”, German Politics, vol. 15, n. 2, 2006, pp. 192 y ss.
[9] STC 165/1994, de 26 de mayo de 1994 (FJ 8º).
[10] Sobre el marco legal y administrativo de las oficinas y delegaciones autonómicas en Bruselas, Castellà Andreu, J. M., ob. cit., pp. 75 y ss., y Salinas Alcega, S. “La relación directa de las Comunidades Autónomas con la Unión Europea: las oficinas autonómicas en Bruselas”, Anuario Jurídico de La Rioja, núm. 14, 2009, pp. 94-105.
[11] Art. 192 EAC, art. 61 EACV, art. 236 EAA, art. 92 EEAr, art. 170 EAIB, art. 164 ECyL, art. 70 EAE.
[12] Gobierno Vasco. Delegaciones en el exterior. Informe de actividades 2007, p. 10. http://www. lehendakaritza.ejgv.euskadi.net.
[13] Los grupos de coordinación técnica son trece: asuntos sociales y empleo; competitividad y energía; agricultura; política de cohesión; pesca; I+D y sociedad de la información; medio ambiente; educación, juventud y cultura (coordinado por Catalunya); transportes; relaciones exteriores; alerta empresarial; seguridad alimentaria, y Comité de las Regiones. Al respecto, Castellà Andreu, J. M., ob. cit., pp. 80-81.
[14] Al respecto, véase Gobierno Vasco. Delegaciones en el exterior. Informe de actividades 2005, pp. 33, http://www.lehendakaritza.ejgv.euskadi.net.
[15] Roig Molés, E., “La Conferencia para Asuntos Relacionados con la UE en el año 2002”, ob. cit., p. 501.
[16] Informe sobre el cumplimiento de los acuerdos de la CARCE de 9 de diciembre de 2004, referentes a la participación de las Comunidades Autónomas en el Consejo de Ministros de la Unión Europea 2010. http://www.seap.minhap.gob.es.
[17] Gobierno Vasco. Delegaciones en el exterior. Informe de actividades 2005, pp. 4 y ss.
[18] Gobierno Vasco. Delegaciones en el exterior. Informe de actividades 2006, p. 7, http://www.parlamento.euskadi.net.
[19] Gobierno Vasco. Delegaciones en el exterior. Informe de actividades 2007, p. 35.
[20] Gobierno Vasco. Delegaciones en el exterior. Informe de actividades 2005, p. 36.
[21] Véase el Protocolo general de colaboración entre el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación y el Gobierno de la Comunidad Autónoma de La Rioja, BOE núm. 67, de 19 de marzo de 2012, p. 24.780; el Protocolo general de colaboración entre el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación y la Comunidad de Castilla y León, BOE núm. 153, de 12 junio de 2012, p. 45.543; el Protocolo general de colaboración del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación con la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias, BOE núm. 299, de 13 de diciembre de 2012, páginas 85.084-85.085, y el Protocolo general de colaboración entre el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación y la Comunidad Foral de Navarra, BOE núm. 4, de 20 de diciembre de 2012, páginas 577-578.
[22] Al respecto véanse, entre otros, los antecedentes y la decisión del Tribunal de Justicia en el asunto Beatriz Salvador García/Comisión (C-7/06), STJ, de 29 de septiembre de 2007.