La participación de las Comunidades Autónomas en la Unión Europea es una exigencia constitucional derivada del reconocimiento de la propia autonomía política.[1] Si el espacio de decisión constitucionalmente reconocido a las regiones se ha trasladado la Unión Europea, las regiones deben participar en la Unión Europea. Este debe ser el punto de partida.
La autonomía comporta la capacidad de decisión política del ente descentralizado, de indirizzo politico vinculada a la mayoría de su cuerpo electoral, mayoría que puede diferir de la estatal y pedir, en consecuencia, una respuesta diferente a los asuntos públicos.[2] En definitiva, la autonomía es la “capacidad para gobernarse uno mismo en aquellas materias que constituyen la base de la vida en comunidad”.[3]
De este modo, la opción constitucional por el principio de autonomía implica “reconocer que cada miembro del orden político inclusivo es parte de dos comunidades (o sea, ciudadano de las mismas) que funcionan en un doble nivel: el regional y el nacional”.[4] La acción común final se configura mediante las decisiones de dichos ciudadanos en ambas esferas, porque ambas comunidades están organizadas democráticamente. Esta perspectiva implica considerar que “la técnica de la autonomía es la misma técnica de la libertad”.[5]
Por tanto, el fundamento último de la autonomía política es la democracia, ya que la regla mayoritaria, que se adecua a la democracia de forma estructural, exige que primero se indague cuál es la mayoría relevante para tomar cada decisión. La autonomía política, como el federalismo, se puede definir como una institución constitucional básica, que forma parte del llamamiento a la representación proporcional, y que debe sus orígenes en parte a la noción de representación de grupo. De este modo mejora la habilidad de los grupos para influir en la política, multiplicando sus perspectivas de gobierno o sus habilidades deliberativas.[6]
La autonomía es, en definitiva, un principio constitucional estructural que vertebra y define al propio Estado y que debe proyectarse sobre el conjunto de la actividad pública. Por eso, la participación de las Comunidades Autónomas en la Unión Europea es el correlato necesario del principio autonómico. De otro modo, dado el alcance de la integración europea en la actualidad, el principio autonómico perdería todo su sentido.
Es innegable que la Unión Europea ha alterado profundamente el diseño constitucional. Los estados miembros han transferido facultades legislativas, ejecutivas y jurisdiccionales a la Unión Europea, facultades que ésta ejerce de manera autónoma. Asimismo, los actos que la Unión Europea aprueba en ejercicio de estas competencias tienen eficacia directa en los estados miembros y primacía frente al derecho nacional, incluido el constitucional.[7] Aunque el derecho de la Unión Europea no puede derogar el derecho nacional, este último deviene inaplicable.[8] De hecho, no resulta exagerado afirmar que ser miembro de la Unión Europea significa, de facto, el fin de la autonomía constitucional del Estado.[9] La lógica consecuencia es la enorme dificultad para entrelazar de manera pacífica el sistema europeo y el constitucional, ya que juntos conforman un todo. En este sentido se habla de un constitucionalismo dual,[10] el nacional y el europeo, destinados a integrarse entre sí pero con reglas de funcionamiento, legitimidades e incluso actores cuando menos parcialmente diferentes.[11]
Los niveles europeo, estatal y regional están entrelazados. Por eso, para mantener y conservar la democracia en el espacio europeo, el principio democrático debe incentivarse y preservarse en los diversos niveles. En otros términos, los diferentes órganos democráticos deben reforzarse e interrelacionarse para optimizar el principio democrático en el conjunto.[12] De manera que el fundamento constitucional de la participación de las Comunidades Autónomas en la UE es doble, ya que el principio democrático no solo define al Estado constitucional sino también al proceso europeo.
En consecuencia, la legitimidad de las Comunidades Autónomas para participar de manera efectiva en la UE reside en el reconocimiento constitucional del principio autonómico. Las Comunidades Autónomas son un elemento constitutivo del Estado y, como tales, tienen una legitimación constitucionalmente reconocida para decidir en aquellos espacios que les han sido conferidos. Si sus potestades pasan hacia la UE, su participación en los procesos europeos de toma de decisiones es imprescindible.[13] Por tanto, aunque la falta de acuerdo entre las fuerzas políticas haya impedido que se reconozca explícitamente en la Constitución,[14] la participación de las Comunidades Autónomas en la Unión Europea deriva indefectiblemente del reconocimiento de la autonomía política en el art. 2 CE.
Los nuevos estatutos de autonomía han intentado colmar este vacío, dedicando un título o capítulo a las relaciones de la Comunidad con la Unión Europea.[15] En la medida en que el Estatuto de autonomía permite hacer realidad la autonomía política, mediante la determinación de las instituciones y la fijación de las competencias de la Comunidad Autónoma, la integración de los asuntos europeos en el mismo no solo es pertinente, sino necesaria.
No en vano, de acuerdo con el Tribunal Constitucional, las Comunidades Autónomas, en cuanto “titulares de una autonomía política para la gestión de sus intereses, se hallan directamente interesadas en la actividad que llevan a cabo las Comunidades Europeas”.[16] Y los intereses enmarcan las competencias de las Comunidades Autónomas. Sin embargo, en la misma sentencia, el Tribunal Constitucional afirmaba también que corresponde libremente “a la legislación del Estado [...] determinar los concretos supuestos, términos, formas y condiciones de esa participación”.[17]
De este modo se supedita el desarrollo del Estatuto a las leyes estatales y no al contrario. Esta construcción impide que el Estatuto de autonomía cumpla su función constitucional de completar la Constitución. De acuerdo al Tribunal Constitucional, corresponde a la legislación estatal establecer los mecanismos de participación de las Comunidades Autónomas, careciendo los preceptos estatutarios de un efecto directo.
En consecuencia, la participación de las Comunidades Autónomas en la UE no tiene un adecuado anclaje constitucional. La Constitución sigue sin responder adecuadamente ni al proceso autonómico ni al europeo y, a pesar de la innegable necesidad de una profunda reforma constitucional, no existe el consenso político necesario ni parece probable que se alcance en un futuro próximo.[18] Además, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional no ha permitido que los estatutos de autonomía suplan esta carencia del modelo constitucional español.
El resultado es que la posición de las Comunidades Autónomas en la UE depende en gran medida de la voluntad estatal. Al no garantizarse constitucionalmente unas vías estables y adecuadas de participación, ésta queda supeditada a las relaciones coyunturales entre los diferentes partidos políticos. En otros términos, ni la Constitución ni los estatutos de autonomía reflejan adecuadamente las consecuencias constitucionales que se deberían derivar del reconocimiento de la autonomía política en el marco de la integración europea. Por este motivo, las Comunidades Autónomas se han visto forzadas a negociar su participación al hilo de las circunstancias políticas para poder acceder a los foros europeos.
Ahora bien, los propios tratados de la UE reconocen el fenómeno regional en cierto sentido. La lucha de las regiones por adaptar las estructuras de la Unión Europea a la descentralización política de algunos estados miembros ha conseguido tener una pequeña influencia en la redacción de los tratados. Al respecto probablemente los mayores logros de las regiones han sido la inclusión en el Tratado de Maastricht de la posibilidad de que los ministros regionales puedan representar y comprometer al Estado en el Consejo de la Unión Europea y las sucesivas reformas del protocolo de subsidiariedad.[19] A pesar de que las expectativas que las regiones tenían en la Convención no fueron satisfechas,[20] el Tratado de Lisboa ha sido un pequeño paso adelante respecto del reconocimiento del lugar que ocupan las regiones en diversos estados.[21] En este sentido debe mencionarse en primer lugar la inclusión dentro de la identidad nacional de los Estados la autonomía regional (art. 4.2 TUE).
En segundo lugar, hay que tener en cuenta la expresa mención de las competencias regionales en la fijación del alcance del principio de subsidiariedad (art. 5.3 TUE), la necesidad de que durante la elaboración de las directivas se tengan en cuenta los efectos que puede implicar para la legislación regional (art. 5 protocolo segundo) y la consulta a los parlamentos regionales con competencias legislativas por parte de los parlamentos nacionales acerca del cumplimiento de proyecto europeo de acto legislativo con el principio de subsidiariedad (art. 6.1 protocolo segundo).
Por último, tras la aprobación del Tratado de Lisboa, el Comité de las Regiones puede defender sus prerrogativas ante el Tribunal de Justicia (art. 263 TFUE) e interponer un recurso de anulación por incumplimiento del principio de subsidiariedad frente a un acto legislativo cuya aprobación requiera la consulta previa al propio Comité de las Regiones (art. 8 protocolo segundo). Además, sus miembros han de disponer de mandato electoral o responsabilidad política ante las asambleas elegidas (art. 300 TFUE).[22] No obstante, las regiones no han obtenido los resultados que esperaban del principio de subsidiariedad. Tampoco el Comité de las Regiones ha permitido hasta la fecha una participación satisfactoria en la UE por parte de las Comunidades Autónomas.[23] No solo porque sus funciones sean limitadas, básicamente consultivas, sino que su heterogénea composición no se adecua a los intereses de las regiones con competencias legislativas.[24] Por lo que respecta a la inclusión de las regiones en la identidad nacional, salvo alguna mención en la jurisprudencia,[25] no se han extraído consecuencias tangibles de la misma.
Sin embargo, tal y como apunta la doctrina, es de esperar que el Tribunal de Justicia muestre una cierta deferencia hacia las previsiones constitucionales relativas al federalismo y la autonomía. No solo porque el art. 4 TEU ofrezca una base jurídica clara al respecto, sino por la importancia que los acuerdos federales tienen para los ciudadanos. El sentido de pertenencia a una nación juega un papel fundamental en la formación de la identidad personal, y las naciones que forman parte de una entidad política mayor son preservadas mediante el reconocimiento del autogobierno. Además, los equilibrios de poderes entre territorios acordados dentro de los estados aseguran la coexistencia pacífica de los mismos.[26] La UE no debería permanecer ajena a estas consideraciones.
Ahora bien, aunque el proceso europeo solo haya creado espacios institucionales relevantes para los estados, las regiones pueden integrarse en las delegaciones estatales.[27] De manera que, en la condición de miembros de la delegación estatal, pueden participar en la negociación de los tratados, en los comités de la Comisión, en los grupos de trabajo, en el COREPER, en las formaciones del Consejo de la Unión Europea. Igualmente, pueden participar en el sistema de alerta temprana y en los procesos ante el Tribunal de Justicia. Asimismo, de manera interna, pueden tener acceso a la REPER, y en la formación de la posición negociadora del Estado ante la Unión Europea. Sin embargo, la participación en estos foros y el alcance de la misma depende de cada Estado miembro.
Igualmente pueden participar de manera directa en el Comité de las Regiones, así como mediante sus oficinas y delegaciones regionales o las asociaciones y redes de cooperación transregional, e, incluso, informalmente mediante reuniones, intercambio de opiniones e información con otros estados, regiones y hasta órganos e instituciones de la UE.[28] En este sentido, debe destacarse que algunas instituciones europeas, como la Comisión y el Parlamento Europeo, están particularmente abiertas al diálogo con las regiones.
En el cuadro 1 se recogen las principales vías de participación de las Comunidades Autónomas ante diversas instituciones de la UE,[29] especificando en cada caso si precisan del acuerdo del Estado (indirecta) o no (directa).[30]
Cuadro 1
Vías de participación de las Comunidades Autónomas en las instituciones de la Unión Europea
Mecanismo de participación |
Tipo de participación |
Institución |
Oficinas y delegaciones regionales |
Directa |
COMISIÓN EUROPEA |
Asociaciones regionales |
Directa |
|
Diálogo directo |
Directa |
|
Protocolo de subsidiariedad (alerta temprana) |
Indirecta (colaboración con la Comisión Mixta UE) |
|
Comités de la Comisión |
Indirecta (integración en la delegación española) |
|
Grupos de trabajo |
Indirecta (integración en la delegación española) |
CONSEJO DE LA UE |
COREPER |
Indirecta (integración en la delegación española) |
|
Formaciones del Consejo |
Indirecta (integración en la delegación española) |
|
Delegación nacional |
Indirecta |
Tribunal de Justicia |
Art. 263 TFUE (equiparación con particulares) |
Directa |
Ahora bien, como ya se ha afirmado reiteradamente, el Estado es un intermediario entre las Comunidades Autónomas y la Unión Europea, y de él depende en gran medida la capacidad de actuación final de las Comunidades Autónomas en el proceso europeo. En definitiva, los condicionantes del Estado de las autonomías son una variable fundamental, ya que es el actor principal frente a las instituciones y el sistema comunitario.[31]
Aunque la Unión Europea haya modificado profundamente el diseño político-constitucional de los estados miembros, su influencia real está condicionada en última instancia por la estructura de cada Estado.[32] Las instituciones de cada país han mediatizado el impacto de la Unión Europea al definir la distribución de recursos entre los actores nacionales.[33] En consecuencia, la participación de las regiones en los órganos e instituciones europeas se monta sobre la estructura cooperativa preexistente en cada Estado. Por ello, esta participación depende de las posibilidades de acuerdo y negociación de que gozan las regiones en cuestiones europeas dentro de sus estados.
Algunas de las carencias principales del modelo autonómico, como la rigidez y conflictividad que caracterizan al reparto de competencias, siempre dependiente de una jurisprudencia constitucional exhaustiva, la inexistencia de estructuras de participación autonómica en las decisiones centrales del Estado, y las enormes deficiencias de la cooperación vertical y horizontal, explican el modelo de participación de las Comunidades Autónomas en la Unión Europea.
La imposibilidad real de usar el Senado[34] para integrar a las Comunidades Autónomas en el proceso europeo y la inexistencia de una cultura del acuerdo que permita el funcionamiento del sistema sin excesivos formalismos[35] ha empujado al sistema a apoyarse en instrumentos con limitaciones notables absolutamente dependientes de una voluntad política fluctuante.
La integración de las Comunidades Autónomas en el sistema europeo ha sido condicionada por unas estructuras inestables e ineficientes, que han estado al albur de las mayorías políticas. Los cambios en la participación no han traído causa de las reformas europeas sino de vaivenes políticos internos.
Esto explica que los acuerdos entre el Estado y las Comunidades Autónomas no hayan ido al ritmo de las reformas de los tratados, como sería deseable, sino que han dependido de la correlación de mayorías y de la voluntad de cooperación del Estado. La consecuencia es la no adaptación de las estructuras internas a las europeas, siendo siempre la participación autonómica insuficiente.
Sin embargo, como ya se ha insistido, la capacidad de adopción de políticas públicas de manera autónoma se ha transformado en posibilidad de participación en los foros europeos. Y la potestad para ejecutar e implementar dichas políticas se transforma en transposición o ejecución de normativa europea. En consecuencia, las Comunidades Autónomas deben tener un acceso real a los foros europeos de configuración de las políticas, y posteriormente deberían ser las encargadas de ejecutar dichas políticas.
Ni los años de experiencia comparada ni la multitud de estudios doctrinales han conseguido zanjar la discusión acerca de si es posible compensar las competencias mediante la participación ni, si lo fuera, sobre el modo más acertado de llevarla a cabo. Sin embargo, aunque las vías existentes sean solo un paliativo,[36] siguen siendo el único camino viable para que un principio constitucional estructural no pierda todo su sentido. Esta transformación, en otros términos, es el mal menor.[37]
Pese a ello el Estado español ha sido particularmente reticente. De hecho las Comunidades Autónomas necesitaron casi seis años para que el Tribunal Constitucional reconociese su derecho a participar en el desarrollo y ejecución del derecho comunitario, ocho para que el Estado aceptara su contribución a la formación de la voluntad estatal ante la Unión Europea, casi doce para asistir a algunos comités de la Comisión[38] y dieciocho para acceder a los grupos de trabajo y al Consejo de la Unión Europea.
Al respecto se ha puesto de relieve la coincidencia en el tiempo entre la adhesión a las Comunidades Autónomas y la configuración del Estado autonómico. De modo que, si bien la recepción del acervo comunitario era el objetivo institucional prioritario, coincidió con la elevadísima conflictividad competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas, solapándose ambas cuestiones y desplazando otros objetivos.
Además, dentro de las propias Comunidades Europeas, el único Estado políticamente descentralizado que había arbitrado mecanismos para integrar dicha estructura en el proceso comunitario era la República Federal de Alemania, de modo que la experiencia
comparada era limitada. Asimismo, no todas las Comunidades Autónomas mostraban el mismo interés en participar en el proceso comunitario. Por último, la Constitución no era de ayuda en este aspecto, siendo imprescindible el acuerdo entre el Estado y las Comunidades Autónomas.[39]
A estas razones cabe agregar, sin duda, la desconfianza del Estado hacia el desempeño de las propias Comunidades Autónomas.[40] De hecho la participación real de las mismas en la UE ha dependido de las mayorías en el Congreso de los Diputados. Solo cuando el gobierno central no ha gozado de mayoría absoluta en las Cortes Generales, ha abierto los foros estatales a las Comunidades Autónomas.
El recelo del Estado hacia la integración autonómica en Europa es, por tanto, evidente. Esta actitud no ha variado a lo largo del tiempo. Las Comunidades Autónomas han visto su posición en Europa supeditada a la postura coyuntural del gobierno central, así como a la fuerza política de las Comunidades Autónomas.
La doctrina ha puesto de relieve que la posición de las regiones en la UE depende en gran medida de los partidos políticos mayoritarios en el gobierno central y en los gobiernos regionales. En este sentido, se ha afirmado que si en el gobierno central y en los regionales está el mismo partido la cooperación entre las regiones y el Estado en asuntos europeos es mayor.[41] Sin embargo, en el Estado español la situación no ha sido tan lógica.
La cooperación entre el gobierno central y los autonómicos en asuntos europeos depende de la fuerza que en cada momento ostenta la Generalitat de Catalunya frente al gobierno central. La coincidencia de la vocación europeísta de Catalunya y las debilidades coyunturales del gobierno central ha permitido que se hayan ido abriendo lentamente canales de participación de las Comunidades Autónomas. Y de esta correlación de fuerzas se han beneficiado todas las Comunidades Autónomas ya que la Generalitat de Catalunya, sin renunciar a la posibilidad de abrir espacios propios y diferenciados, ha apostado por las redes multilaterales.[42]
De hecho la participación de las Comunidades Autónomas en la Unión Europea se puede dividir en cuatro etapas. Un primer período de inicial apertura de los foros europeos a las Comunidades Autónomas, que coincide con el último gobierno de Felipe González y el primer de José María Aznar. A lo largo de este período el gobierno central precisaba el apoyo de Convergència i Unió para gobernar.
Un segundo período de paralización de los acuerdos, que coincide con la mayoría absoluta que disfrutó José María Aznar de 2000 a 2004. Un tercer período de fuerte impulso a la participación de las Comunidades Autónomas, que se caracteriza por la apertura parcial del Consejo a las autonomías. Esta etapa abarca las dos legislaturas de Rodríguez Zapatero, durante las cuales precisó el apoyo de Convergència i Unió en las Cortes Generales para aprobar sus propuestas legislativas. Además, el Partit dels Socialistes de Catalunya estaba al frente del Gobierno catalán gracias a una coalición. Por tanto, el partido socialista debía llegar a acuerdos con los partidos catalanes para mantener su posición en el Estado y en Catalunya. Es el período de mayor esplendor de la cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas. No solo se aprueban los nuevos estatutos de autonomía, sino que también se impulsan los foros de cooperación, también los ya existentes.
El cuarto período es el actual, y comienza con las elecciones generales de noviembre de 2011 en las que obtuvo una clara mayoría el Partido Popular. La primera decisión del nuevo gobierno en esta materia, la participación autonómica en la UE, ha sido pedir a las Comunidades Autónomas que cierren sus oficinas y delegaciones en Bruselas y se integren en la REPER. Castilla La Mancha ha cerrado definitivamente sus oficinas, y La Rioja, el Principado de Asturias, Castilla y León y la Comunidad Foral de Navarra han integrado su personal en la REPER.
Esta pérdida de espacios autonómicos coincide con un gobierno central respaldado por una mayoría absoluta. Además, el Govern de Catalunya precisó en varias ocasiones el apoyo del Partido Popular en el Parlament en la anterior legislatura para aprobar sus principales propuestas. En definitiva, el gobierno central es particularmente fuerte. Esta pérdida de poder político e influencia de los partidos políticos catalanes impacta en la posición de todas las Comunidades Autónomas en la UE. Esta etapa parece caracterizarse por el retroceso en la posición de las Comunidades Autónomas en la UE.
[1] Pérez Tremps, P., “El modelo español de participación de las Comunidades Autónomas en los asuntos europeos”, Informe Comunidades Autónomas 1994, IDP, Barcelona, 1995, p. 603.
[2] Giannini, S., “Autonomia. Autonomia organizzatoria degli enti pubblici. Autonomie locali”, Enciclopedia del Diritto, vol. IV, Varese, 1959, p. 364.
[3] Friedrich, C. J., Gobierno constitucional y democracia. Teoría y práctica en Europa y América, tomo I, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1975, p. 388.
[4] Ibídem, p. 393.
[5] La Pergola, A., Los nuevos senderos del federalismo, CEC, 1994, p. 279. Conforme a esta concepción, la articulación entre el poder soberano del Estado y la autonomía de sus componentes implicaría una amplia elección a favor de los derechos de la libertad, el pluralismo político y la garantía del derecho de oposición. Vergottini, G., “Stati federali e stati regionali”, Stati nazionali e poteri locali. La distribuzione territoriale delle competenze. Esperienze straniere e tendenze attuali in Italia, Gambino, S. (cura di), Magggioli, Rimini, 1998, p. 48.
[6] Sunstein, C. R., “Beyond the Republican Revival”, YLJ, vol. 97, 1988, p. 1586.
[7] Asunto “Internationale Handelsgesellschaft” (C 11-70), SJTCE, de 17 de diciembre de 1970.
[8] Grimm, D., “Zur Bedeutung nationaler Verfassungen in einem vereinten Europa”, Handbuch der Grundrechte in Deutschland und in Europa, Band 6/2, Merten, D., und Papier, H. J. (Hrsg), Müller, München, 2009, p. 8.
[9] Huber, P. M., “Das Verhältnis des Europäischen Gerichtshofes zu den nationalen Gerichten”, Handbuch der Grundrechte in Deutschland und Europa Band 6/2, ob. cit., p. 152.
[10] Bogdandy, A., “Zweierlei Verfassungsrecht”, Der Staat, 2000, p. 184.
[11] Grimm, D., ob. cit., pp. 30-31.
[12] Callies, Ch., Die neue Europäische Union nach dem Vertrag von Lissabon, Mohr Siebeck, Tübingen, 2010, p. 218.
[13] En este sentido se ha señalado que el art. 23 LFB sería una especie de cláusula de intangibilidad en el ámbito de la UE. Si el art. 79.3 LFB garantiza que ninguna reforma constitucional prive a los Länder de su derecho a participar en la legislación, el art. 23 LFB extendería, en la medida de lo posible, dicha garantía al ámbito comunitario. Callies, Ch. “Innerstaatliche Mitwirkungsrechte der deutschen Bundesländer nach Art. 23 GG und ihre Sicherung auf europäischer Ebene”. Europapolitik und Bundesstaatsprinzip, Hrbek, R. (Hrsg.) Nomos, Baden, 2000, p. 23.
[14] La participación de las regiones en la Unión Europea se reconoce en la Ley Fundamental de Bonn (art. 23), en la Constitución italiana (art. 117), en la Constitución belga (art. 167) y en la Constitución austríaca (art. 23).
[15] El Estatuto de autonomía de Extremadura solo le dedica el art. 70, que forma parte del capítulo III, relativo a la acción exterior.
[16] STC 31/2010, de 28 de junio (FJ 119).
[17] STC 31/2010, de 28 de junio (FJ 118).
[18] Sobre la necesidad de una reforma constitucional, véase Rubio Llorente, F.; Álvarez Junco, J., El informe del Consejo de Estado sobre la reforma constitucional. Texto del informe y debates académicos, CEPC, Madrid, 2006.
[19] Un resumen de la evolución de la cuestión regional en los tratados de la Unión Europea desde Maastricht hasta Lisboa en Jáuregui Bereciartu, G., “Globalización, regiones y gobierno multinivel en la Unión Europea”, El Tratado de Lisboa y las regiones, ob. cit., p. 228 y ss.
[20] Una evaluación de las propuestas que se hicieron en la Convención para reforzar la posición de las regiones y la respuesta que obtuvieron en Maccormick, N., “The European Constitutional Convention and the Stateles Nations”, International Relations, vol. 18 (3), 2004, pp. 331 y ss.
[21] De ahí que se haya afirmado que la Unión Europea ha pasado de estar ciega a ser miope frente al hecho federal: Martín y Pérez de Nanclares, J. “Comunidades Autónomas y Unión Europea tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa. Sobre los riesgos de una reforma del Estado autonómico sin reforma de la Constitución”, REDE, núm. 22, 2010, p. 59.
[22] El TFUE hace referencia a las regiones en otros preceptos, pero su relevancia es mucho menor. Al respecto, Olesti Rayo, A., “El Tratado de Lisboa y su incidencia en las Comunidades Autónomas”, Informe Comunidades Autónomas 2009, AAVV, IDP, Barcelona, 2010, pp. 71-73.
[23] De hecho las regiones con poderes legislativos querían que se legitimara a la REGLEG frente al Tribunal de Justicia. Declaración de Barcelona. 15-16 de noviembre 2007, aprobada por la REGLEG.
[24] Ugartemendia Eceuzabarrena, J. I., La participación, ob. cit., p. 142.
[25] Asuntos Acumulados UGT-Rioja contra Juntas Generales del Territorio Histórico de Vizcaya y otros (C-428/06 a C-434/06), conclusiones de la abogada general, J. Kokott, de 8 de mayo de 2008. “Conforme al artículo 6 TUE, apartado 1, la Unión respeta la identidad nacional de sus Estados miembros. Ello implica que la Unión no afecta al ordenamiento constitucional de un Estado miembro, sea centralizado o federal, y, en principio, tampoco influye en el reparto de competencias dentro de un Estado miembro. La nueva redacción que el Tratado de Lisboa ha dado a esta disposición hace hincapié expresamente en el respeto de las estructuras constitucionales de los Estados miembros por parte la Unión”, par. 54.
[26] Cloots, E., The ECJ and Member State Federalism: Balancing or categorization? (ejemplar mecanografiado, cortesía del autor).
[27] De hecho los Länder alemanes tienen representantes en los comités de la Comisión y en los grupos de trabajo del Consejo desde 1979. Lang, R., Die Mitwirkungsrechte des Bundesrates und des Bundestages in Angelegenheiten der Europäischen Union gemäß Artikel 23 Abs. 2 bis 7 GG, 1997, Duncker & Humblot, Berlin, p. 38.
[28] Pese a la importancia de estas redes de contactos, en principio quedan fuera de esta investigación, ya que el foco central del análisis son los diferentes acuerdos que se han alcanzado con el Estado y entre las Comunidades Autónomas.
[29] No se incluye el Parlamento Europeo ya que, de acuerdo con la doctrina, la vía principal de la influencia de las regiones en el mismo es mediante los diputados elegidos en la misma. Thatam, M., “With or without you?”, ob. cit., pp. 505-506. La falta de un sistema de elección del Parlamento Europeo en España que se acomode a la realidad autonómica dinamita lamentablemente la capacidad de influencia que esta vía supondría para las Comunidades Autónomas. Bengoetxea, J., “The Participation of Infra-State Entities in European Union Affairs in Spain: The Basque Case”, The Role of Regions, ob. cit., p. 57. Asimismo debe recordarse que el Comité de las Regiones no es una institución sino un órgano de la Unión.
[30] Aunque no se incluye en este cuadro la participación en la REPER o en los mecanismos internos de formación de la voluntad del Estado, serán analizados posteriormente. Asimismo, tampoco se recoge la participación en la reforma y elaboración de los tratados porque es una vía inédita. No obstante, en todos los nuevos estatutos de autonomía se prevé que la Comunidad Autónoma sea informada de la celebración de tratados internacionales que afecten sus competencias e intereses y que puedan incorporarse representantes autonómicos a las delegaciones estatales.
[31] Caciagli, M., Regioni d’ Europa, Mulino, 2006, p. 95.
[32] Jachtenfuchs, M.; Kohler-Koch, B., “Regieren im dynamischen Mehrebenensystem”, Europäische Integration, Jachtenfuchs, M.; Kohler-Koch, B., Leske Budrich, 1996, pp. 28-29.
[33] Börzel, T. A., States and Regions in the European Union, Cambridge University Press, 2001, pp. 32- 33.
[34] Tanto por el sistema de designación de sus miembros como por sus atribuciones, el Senado no es una cámara de representación territorial en la práctica. De manera unánime, la doctrina ha puesto reiteradamente de relieve la necesidad de reformar el Senado para que realmente cumpla con la función que el artículo 69.1 CE le atribuye. Entre los innumerables trabajos que se han ocupado de este tema cabe citar el informe del Consejo de Estado sobre la reforma constitucional; así, los artículos de Eliseo Aja, Paloma Biglino, Alfonso Fernández-Miranda, Piedad García-Escudero, Pedro González Trevijano, Francisco Llera, Ramón Punset y Ángel Garrorena en el libro El informe del Consejo de Estado sobre la reforma constitucional. Texto del informe y debates académicos, ob. cit., pp. 178-241 y 709-930.
[35] En este sentido merece la pena resaltar que en el sistema constitucional austriaco la Conferencia de Integración de los Länder (IKL) no ha sido un mecanismo particularmente útil para facilitar el proceso de incorporación de los Länder al proceso europeo. En la práctica ha tenido mucha más importancia el hecho de tratarse de una democracia consociacional habituada a alcanzar compromisos políticos estables. Una exposición clara y completa del sistema austriaco en Schäffer, H., “La partecipazione dei Länder austrici alla formazione della volontà dell’Unione Europea”, L’Europa delle Autonomie, D’Atena, A. (cura di), Giuffrè, Milano, 2003, pp. 3 y ss.
[36] Bogdanor, V., Devolution in the United Kingdom, Oxford University Press, 2001, p. 280.
[37] Oberländer, S., Aufgabenwahrnehmung im Rahmen der EU durch Vertreter der Länder, Nomos, Baden, 2000, p. 78.
[38] Mangas Martín, A., “La participación directa de las Comunidades Autónomas en la actuación comunitaria: fase preparatoria”, La participación europea y la acción exterior de las Comunidades Autónomas, Pérez Tremps, P.; Cabellos Espiérrez, M. A.; Roig Molés, E. (ed.), IEA/ MP, Madrid, 1998, p. 546.
[39] Ortúzar Andéchaga, L.; Gómez Campo, E.; Hernández Lafuente, A., La participación de las Comunidades Autónomas en los asuntos comunitarios europeos, MAP, Madrid, 1995, p. 128.
[40] Como puso de relieve su continua negativa a que desarrollaran y ejecutaran el derecho comunitario, o a la apertura de delegaciones u oficinas autonómicas en Bruselas, de hecho ambas cuestiones tuvieron que ser resueltas por el Tribunal Constitucional. Basta recordar al respecto la STC 252/1988 sobre ejecución del derecho comunitario por las Comunidades Autónomas y la STC 165/1994 sobre la participación de las Comunidades Autónomas en la Unión Europea. Pérez Tremps, P., “El modelo español”, ob. cit., pp. 603 y ss.
[41] Tatham, M., “Revisiting”, ob. cit., p. 79.
[42] El Partido Nacionalista Vasco ha preferido negociar exclusivamente la participación del País Vasco. En este sentido debe recordarse que, salvo en el caso de los acuerdos de 2004, el País Vasco nunca suscribió los diferentes acuerdos relativos a la participación de las Comunidades Autónomas en asuntos europeos al mismo tiempo que las restantes Comunidades Autónomas. Quizá sea aún más significativo que una de las condiciones del acuerdo presupuestario firmado por el Grupo Parlamentario Socialista y el Grupo Parlamentario del PNV en octubre de 2010 fue que los representantes de las instituciones vascas pudieran acudir a las reuniones de los grupos de trabajo del ECOFIN siempre que tratasen materias que afectaran al concierto económico. Igualmente, no parece una coincidencia que la Comisión Mixta Estado-País Vasco en asuntos europeos se constituyera con el primer gobierno en minoría del PSOE, ni que se haya reunido durante los gobiernos en minoría del Partido Popular y del PSOE. Bourne, A. K., The European Union and the accommodation of Basque difference in Spain, Manchenster University Press, NY, 2008, p. 67.