P ocas frases han hecho tanta fortuna como que la Unión Europea (UE) está ciega frente al hecho federal.[1] A lo largo de los años la doctrina sigue repitiéndola, insistiendo en la incapacidad de la Unión Europea para responder a la descentralización política del poder que caracteriza el diseño constitucional de varios estados miembros. Sin embargo, la percepción del rol que juegan las regiones en la UE,[2] así como de las oportunidades que ésta les brinda, ha cambiado.
En los ochenta y noventa surgió con fuerza la idea de una Europa de las regiones. Sin embargo, no existía un acuerdo sobre su alcance y consecuencias. Parte de la doctrina consideraba evidente que la UE era una oportunidad para las regiones, ya que les permitía ganar espacio frente a los estados, mientras que, para otro sector doctrinal, las regiones eran las grandes perjudicadas por el proceso europeo.[3]
Para esta segunda corriente el elemento definitorio del proceso europeo, desde la perspectiva de las regiones, es el desplazamiento de potestades hacia estructuras en las que no están invitadas. Solo los gobiernos centrales participan de manera directa en el proceso europeo de toma de decisiones desde el comienzo del proyecto hasta su implementación en el Estado. Es más, en muchas ocasiones los gobiernos centrales pueden sentirse más libres en la Unión Europea para tomar decisiones políticamente poco populares que en su propio Estado, ya que no están sometidos al control del resto de los actores nacionales, entre los que se encuentran las regiones.[4]
Particularmente sintomática de esta percepción es la llamada “paradoja del débil”, que hace referencia a cómo la pérdida de autonomía de los actores estatales centrales y la disminución de su capacidad autónoma de negociación, como consecuencia del proceso europeo, puede conllevar una ganancia de espacios de poder frente a su sociedad.[5] Por tanto, las regiones no solo pierden paulatinamente competencias a favor de la Unión Europea, incluso en sectores particularmente sensibles para los mismos, sino también a favor del Estado. De este modo la pérdida de competencias como consecuencia de la integración europea es mucho mayor para las regiones que para el Estado, que no solo negocia en áreas que eran competencia de las regiones sino que tiende a reservarse la implementación de las políticas europeas. No es de extrañar que el miedo de las regiones a perder sus competencias frente a la Unión Europea sea tan antiguo como la propia integración.[6] Frente a esta postura, otros autores consideran que Europa es un espacio más propicio para las expectativas regionales de autogobierno que el plano estrictamente estatal.
Esta perspectiva parte de los retos que la Unión Europea supone para el concepto de soberanía. El proyecto europeo, sin duda, provee el sustento ideológico adecuado para modificar la relación entre Estado y nación, y poder hablar abiertamente de la post-soberanía. Al ser la Unión Europea un “orden constitucional abierto”, caracterizado por la convivencia de diferentes fuentes de soberanía que se limitan entre sí, permite la inclusión de asimetrías en su seno.[7] La Unión Europea, por tanto, podría significar un aumento de la independencia de las regiones respecto de los estados, aunque hubiera disminuido su capacidad de control sobre algunas políticas.[8]
Esta segunda postura se vio reforzada por los cambios en los fondos estructurales europeos y por las reformas institucionales introducidas mediante el Tratado de Maastricht, ya que ofrecieron nuevas oportunidades a los actores regionales. Paralelamente, la creación o el reforzamiento de instituciones regionales en diversos estados miembros impulsaba a los actores subestatales a promover la creación de nuevas esferas políticas al margen de los estados. La confluencia de las reformas en la UE y los movimientos descentralizadores afianzó la idea de que las regiones podían participar directamente en el proceso de decisión europeo. Se abrieron oficinas y delegaciones regionales en Bruselas, y se crearon estructuras transregionales y paradiplomáticas con el objetivo de crear un eficaz lobby regional.[9]
Esta visión optimista de las posibilidades reales que la UE supone para el autogobierno regional ha perdido fuerza. Las vías institucionales que la UE ha abierto a la acción regional directa tienen un impacto real muy limitado. Además, se ha puesto en duda que exista un lobby regional como consecuencia de las oficinas y delegaciones en Bruselas o las redes transregionales, de tal manera que tan solo las regiones con más recursos y potestades en el plano interno tendrían estructuras administrativas aptas, y una capacidad de liderazgo y de construir alianzas, que les permite participar de manera eficaz en el plano europeo.[10] Por último, el principio de subsidiariedad tampoco ha tenido los rendimientos esperados por las regiones.
La introducción del principio de subsidiariedad en la UE se entendía por la doctrina como una respuesta a la sensibilidad legítima de la diversidad regional y local, así como a la propia autonomía.[11] Sin embargo, no ha servido como freno de la expansión de las competencias de la UE. El Tribunal de Justicia ha sido muy reticente a recurrir al principio de subsidiariedad en sus sentencias, y habitualmente es solo un argumento a mayor abundamiento.[12]
Incluso el mecanismo institucional creado para controlar el cumplimiento del principio de subsidiariedad, el sistema de alerta temprana, se dirige a los parlamentos nacionales, quedando la participación de los parlamentos regionales al albur del diseño institucional de cada Estado miembro. Este mecanismo permite a los parlamentos emitir su opinión sobre las iniciativas legislativas en materias compartidas e incluso, si una mayoría simple de los votos de los parlamentos considera que no se cumple con el principio de subsidiariedad, la Comisión deberá justificar su posición mediante dictamen motivado. Ahora bien, si el 55% de los miembros del Consejo o la mayoría simple del Parlamento Europeo consideran también que la propuesta no cumple con el principio de subsidiariedad, deberá retirarse.[13]
Cada parlamento dispone de dos votos. En los sistemas bicamerales puede corresponder un voto a cada cámara. Los parlamentos nacionales pueden decidir, además, incluir en el proceso a los parlamentos regionales. Las regiones han conseguido participar con cierto éxito en los sistemas en los que hay una cámara territorial o en los que el parlamento o gobierno estatal se compromete a tener realmente en cuenta su dictamen.[14] Ahora bien, si el sistema carece de una cámara territorial o si hay una relación tensa entre el Estado y las regiones, los parlamentos regionales corren el riesgo de quedar completamente fuera del mecanismo.[15]
En definitiva, aunque el orden estatal haya sufrido una transformación radical, la tesis de una Europa de las regiones sin los estados no se corresponde con la realidad.[16] De ahí que se considere que la calificación más ajustada a la realidad es la de la “Europa de los estados con las regiones”. Esta expresión refleja tanto el papel dominante de los gobiernos estatales como el cambio producido en el seno de los estados como consecuencia de la europeización.[17] Ahora bien, esto no conlleva que las regiones hayan perdido su interés en la UE. En realidad, este proceso ha significado que las regiones sean conscientes de la necesidad de diversificar sus esfuerzos. Los procesos descentralizadores han seguido produciéndose en Europa y los nuevos gobiernos regionales han adquirido potestades respecto a la implementación de la normativa europea e, incluso, han conseguido acceder a los foros europeos a través de los canales estatales. Además, las oficinas y delegaciones en Bruselas de las regiones no solo se han mantenido, sino que se han reforzado y algunas organizaciones regionales han ganado peso e influencia en la UE. Asimismo, las regiones han conseguido que las reformas de los tratados hayan recogido algunas de sus peticiones.[18]
Paralelamente, las regiones han luchado por conseguir que la política comunitaria deje de considerarse internacional y pase a ser nacional, de manera que puedan intervenir en función de la distribución interna de competencias.[19] De hecho, los estados miembros de la Unión Europea políticamente descentralizados han desarrollado y perfeccionado procedimientos y mecanismos para incluir a las regiones en los mecanismos internos de toma de decisiones. Los mecanismos y resultados varían entre sí, pero la dirección ha coincidido, siempre hacia una mayor participación.[20]
En este sentido existe un cierto consenso doctrinal sobre la necesidad de que las regiones se integren en los foros estatales que participan en el proceso europeo, así como que mantengan sus sistemas de participación directa. De hecho, se ha demostrado que las regiones que mantienen una actividad directa e intensa en la UE no solo no perjudican la participación del Estado, sino que la coordinación entre región y Estado puede ser altamente safisfactoria para ambas partes.
En otros términos, la participación directa de una región y su integración en los foros estatales son vías complementarias. Ningún dato avala que una región que mantiene relaciones directas con los foros europeos o transregionales perjudique la capacidad de defensa de los intereses del Estado del que forma parte. Al contrario, cuantas más competencias disfruta una región más capacidad posee su paradiplomacia para reforzar y complementar la posición del Estado en la UE.[21]
En la actualidad los estudios doctrinales relativos al papel que corresponde a las regiones en la UE se centran, fundamentalmente, en analizar el funcionamiento y la posible mejora de los mecanismos de participación interno y externo de las mismas en la UE, así como en descubrir qué factores determinan el peso real que cada región ocupa en el proceso decisorio europeo.[22] Recientes estudios han puesto de relieve cómo el equilibrio entre las fuerzas políticas que gobiernan en el Estado y en las regiones determina en gran medida la posición de las regiones en el espacio europeo.[23] En este marco, el presente trabajo pretende analizar el alcance y las perspectivas de participación de las Comunidades Autónomas en la UE a la luz del papel que el Estado juega en dicha participación.
Más allá de la polémica acerca de si las vías de representación directa de las regiones ante la UE son menos eficaces que las vías de representación indirecta,[24] la relación entre el Estado y las regiones es determinante del alcance de la participación de las regiones en la UE. Esta influencia es más fácil de observar y valorar analizando los canales de participación autonómica que dependen directamente del acuerdo en el Estado. Este vínculo, entre el equilibrio de fuerzas políticas estatales y regionales y la capacidad de actuación de las regiones en la UE, es particularmente fuerte en España, al regularse la participación autonómica en el proceso europeo principalmente mediante convenios de colaboración.
En definitiva, las regiones pueden participar en la UE a través de diversos canales, algunos de los cuales dependen directamente de la coordinación con el Estado. No en vano, posiblemente la principal vía de participación de las regiones en la UE sea la integración de sus representantes en las delegaciones estatales ante las diversas instituciones europeas.[25] Asimismo, la relación entre las regiones y el Estado también define el alcance e intensidad de las actividades que las regiones desarrollen de manera directa en la UE. Al respecto sirva como ejemplo que las oficinas y delegaciones regionales en Bruselas poseen más capacidad de actuación si tienen acceso a la REPER de su Estado, ya que disponen de sus recursos y fuentes de información.
En las próximas páginas se analizará, en primer lugar, el fundamento de la participación de las Comunidades Autónomas en la Unión Europea, así como las bases sobre las que se ha ido desarrollando. En segundo lugar, se estudiará su evolución, en función de los cambios en el equilibrio de fuerzas centro-periferia. Dicho estudio tendrá en cuenta el diseño institucional y legal de dicha participación, así como su puesta en práctica. Este desarrollo cronológico permitirá conocer los factores clave en la participación de las Comunidades Autónomas en la Unión Europea, y fijar el posible futuro de la misma.
Dado que el objeto de este trabajo es el análisis de la participación de las Comunidades Autónomas en la Unión Europea desde la perspectiva de las vías de interactuación entre las regiones y las instituciones de la Unión mediante la cooperación con el Estado no se abordarán los problemas que suscita el desarrollo y ejecución de las normas de la Unión Europea por parte de las Comunidades Autónomas.
No obstante, merece la pena recordar que la autonomía política implica, también, la implementación de medidas europeas o internacionales materialmente subsumibles en los ámbitos competenciales autonómicos. Los órganos elegidos por los ciudadanos y constitucionalmente legitimados para regular amplios sectores de la vida social habrían de participar en los foros de adopción de las decisiones que afecten a dichos sectores, aplicar sus normas, y responder de su incumplimiento.[26] Dicho diseño sí respondería adecuadamente al reconocimiento de la autonomía política, al respeto al principio democrático.
Sin embargo, en la praxis, el Estado se ha apoderado de espacios autonómicos al atribuirse el desarrollo y ejecución del derecho de la Unión.[27] Este proceso ha traído causa especialmente del uso desmedido de las competencias estatales sobre relaciones internacionales, ordenación general de la economía e igualdad de las condiciones básicas o de una comprensión excesivamente generosa del ámbito de lo básico.
El sistema competencial europeo debería engarzarse con el sistema competencial interno.[28] Si la Unión dispone de poderes en materias antes reservadas al Estado, éste debería perder su espacio de decisión, dejando la ejecución o desarrollo de la decisión al ente que constitucionalmente ostenta dicha potestad, la Comunidad Autónoma.
En definitiva, es indispensable una lectura integral del sistema competencial europeo y autonómico. La integración europea ha modificado las estructuras internas, y la inmovilidad de éstas tan solo puede profundizar la alteración del sistema constitucional.
[1] Ipsen, H., “Als Bundesstaat in der Gemeinschaft”, Festschrift für Walter Hallstein, Klostermann, Frankfurt, 1966, p. 256.
[2] La denominación “regiones” hace referencia en este texto a las entidades territoriales con competencias legislativas. Se adopta esta denominación porque es la más habitual en derecho comparado.
[3] Estas dos grandes posturas doctrinales se han caracterizado como los defensores de la “gobernanza multinivel” frente a los “intergubernamentalistas”. Al respecto, veáse Ares Castro-Conde, C., La participación de las regiones en el sistema político de la Unión Europea, Tirant lo Blanch, Valencia, 2010, p. 21 y ss.
[4] Al respecto, entre otros, Weatherill, S., “The Challenge of the Regional Dimension in the European Union”, The Role of Regions and Sub-National Actors in Europe, Weatherill, S. and Bernitz, U. (ed.), Hart Publishing Oxford, 2005; Evans, A., “Regional Dimensions to European Governance”, ICLQ, 2003.
[5] Grande, E., “Das Paradox der Schwäche: Forchungspolitik und die Einflußlogik europäischer Politikverflechtung”, Europäische Integration, Jachtenfuchs, M.; Kohler-Koch, B., Leske Budrich, 1996, p. 388-389.
[6] Pernice, I., “Europäische Union: Gefahr oder Chance für den Föderalismus in Deutschland, Österreich und der Schweiz?”, DVBl, 1993, p. 920.
[7] Keating, M., “European Integration and the Nationalities Question”, Politics&Society, n. 32, 2004, p. 381.
[8] Schmidt, V., “European Federalism and its Encroachment on National Institutions”, Publius, vol. 29, 1999, p. 38.
[9] Elias, A., “Whatever Happened to the Europe of Regions? Revisiting the Regional Dimension of European Politics”, Regional and Federal Studies, vol. 18, n. 5, 2008, p. 484.
[10] Jeffery, Ch., “Sub-National Mobilization and European Integration: Does it Make Any Difference?”, Regions and regionalism in Europe, Keating, M. (ed.), Edward Publisher, 2004, p. 10.
[11] Burca, G., “Legal principles as an instrument of differentiation? The principles of proportionality and subsidiarity”, The Many Faces of Differentiation in EU Law, de Witte, B.; Hanf, D., and Vos, E. (ed.), Intersentia, New York, 2001, p. 133.
[12] Biondi, A., “Subsidiarity in the Courtroom”, EU Law after Lisbon, Biondi, A.; Eeckhout, P.; Ripley, S., OUP, 2012.
[13] Protocolo (n.º 2) sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad en los parlamentos nacionales.
[14] Jeffery, Ch., “Regions and the European Union: Letting them In, and Leaving them Alone”, The Role of Regions, ob. cit., p. 41.
[15] Weatherill, S., “The Challenge”, ob. cit., p. 24.
[16] Keating, M., “A Quarter Century of the Europe of the Regions”, Regional & Federal Studies, n. 5, vol. 18, 2008, p. 635.
[17] Morata, F., “El futuro de las regiones en una Europa multinivel”, El Tratado de Lisboa y las regiones (IX Jornadas Internacionales celebradas en Vitoria-Gasteiz los días 30 de junio y 1 de julio de 2008), AAVV, Vitoria-Gasteiz, 2009, p. 155.
[18] Elias, A., ob. cit., p. 487.
[19] Jeffery, Ch., “Sub-National Mobilization”, ob. cit., p. 9-10.
[20] Olsen, J. P., “The many faces of Europeanization”, JCMS, 40 (5), 2002, p. 935.
[21] Thatam, M., “With or without you? Revisiting territorial state-bypassing in EU interest representation”, Journal of European Public Policy, 17, 1, 2010, p. 90.
[22] Thatam, M., “Devolution and EU policy-shaping: bridging the gap between multi-level governance and liberal intergovernmentalism”, European Political Science Review, 3, 1, 2011, p. 56.
[23] Thatam, M., “With or without you?”, ob. cit., p. 91.
[24] La representación indirecta de las regiones se desarrolla por medio de los cauces previstos en las instituciones estatales, pudiendo ser interna (dentro del Estado) o externa (intervención de la comunidad autónoma ante las instituciones y órganos de la Unión Europea). La representación directa, por su parte, no precisa de la intervención del Estado. Ugartemendia Eceuzabarrena, J. I., La participación de las Comunidades Autónomas en el procedimiento legislativo europeo, IVAP, Oñati, 2010, p. 98.
[25] Para una exposición sistemática de las vías de participación de las Comunidades Autónomas en la Unión Europea, consúltese el Cuadro 1.
[26] Kirchhof, F., “Klarere Verantwortungsteilung von Bund, Ländern und Kommunen?”, DVBl, 2004, pp. 978- 979.
[27] Al respecto, entre otros, Albertí Rovira, E., “El desarrollo y ejecución por las Comunidades Autónomas de la normativa comunitaria en materias de competencia compartida por el Estado”, Estatuto y. Unión Europea, AAVV, IEA, Barcelona, 2006, pp. 79 y ss.; Bustos Gisbert, R., “La transposición del Derecho Comunitario por el Gobierno”, Gobierno y Constitución, Lucas Murillo de la Cueva, P. (coord.), Tirant lo Blanch, Valencia, 2005, pp. 369 y ss.; Cienfuegos Mateo, M., “El impacto de la Comunidad Europea en las competencias de las Comunidades Autónomas”, Estatuto y Unión Europea, ob.cit., pp. 13 y ss.; Montilla Martos, J. A., Derecho de la Unión Europea y Comunidades Autónomas, CEPC, Madrid, 2005; Ordóñez Solós, D., “Directivas, legislación básica estatal y desarrollo normativo autonómico en el contexto de la Unión Europea”, Unión Europea Aranzadi, núm. 8-9, 2010, pp. 7 y ss.
[28] Como ha reconocido, tímidamente, el Tribunal Constitucional, “la propia interpretación del orden competencial tampoco se produce en el vacío, por lo que prestar atención a la forma en que se ha configurado una determinada institución en el Derecho comunitario puede ser no solo útil, sino incluso obligado para aplicar correctamente sobre ella el esquema interno de distribución competencial”, STC 173/2005, de 23 de junio de 2005 (FJ 9º).