3. LOS ACUERDOS CON EL ESTADO RELATIVOS A LA PARTICIPACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN LA UNIÓN EUROPEA

3.1. Los inicios de la participación de las Comunidades Autónomas en la Unión Europea: las dificultades para llegar a acuerdos con el Estado

Catalunya, Andalucía, Canarias, Galicia, la Comunidad Valenciana y el País Vasco reivindicaron su derecho a participar en las Comunidades Europeas incluso antes de la adhesión de España a las mismas. De hecho, entre 1985 y 1989 se elaboraron cuatro proyectos de convenios con el objeto de permitir la participación de las autonomías en el proceso comunitario.[1]

A finales de 1985 se presentó un proyecto de convenio por el gobierno central que establecía su obligación de informar a las Comunidades Autónomas sobre los asuntos comunitarios. El Estado procuraría, además, tener en cuenta la posición común de las Comunidades Autónomas, siempre y cuando sus competencias fueran afectadas por los proyectos comunitarios y fuese compatible con el interés general de España.

La respuesta de las Comunidades Autónomas fue un contraproyecto presentado por Catalunya. Dicha propuesta establecía la obligación del gobierno de informar a las Comunidades Autónomas de manera previa y plena, así como de tener en cuenta su posición siempre que las competencias autonómicas fueran afectadas. Además, se preveía la creación de una delegación de las Comunidades Autónomas en la REPER en la que, obligatoriamente, tendrían representantes las Comunidades Autónomas de Catalunya, País Vasco y Galicia.

La propuesta fue rechazada por el Estado, que mediante un nuevo convenio pretendió emular el modelo alemán estableciendo un observador de las Comunidades Autónomas. Además, si las Comunidades Autónomas alcanzaban una posición común en el marco de las conferencias sectoriales, el Estado habría de atenderla siempre y cuando fuese compatible con los intereses generales del Estado y con el proceso comunitario. Esta propuesta fue rechazada por Catalunya y el País Vasco.[2] Ante el fracaso de la vía del convenio se impusieron las conversaciones de tipo informal entre el Estado y las Comunidades Autónomas.[3]

En 1989 España asumió la presidencia del Consejo. Un año antes se reunieron el ministro de Asuntos Exteriores y los consejeros de las diferentes Comunidades Autónomas con el fin de discutir los aspectos prioritarios de dicha presidencia. Esta reunión fue el germen de la Conferencia para Asuntos Relacionados con la Comunidad Europea, conocida como CARCE.[4]

Esta Conferencia tuvo desde sus inicios un éxito inusitado en el campo de la cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Así, entre 1988 y 1992 se reunió en nueve ocasiones y consiguió que se suscribieran dos acuerdos.[5] Los pactos autonómicos de 1992 y la firma del Tratado de Maastricht impulsaron aún más su trabajo, llegándose a un acuerdo el 29 de octubre de 1992 en el seno de la propia CARCE mediante el cual se institucionalizó y perdió su consideración como conferencia “sectorial”.

La CARUE[6] posee sus propias competencias y puede llegar a acuerdos en materias relacionadas con la Unión Europea. Desde su creación se han alcanzado en su seno los acuerdos más destacados respecto de la posición de las Comunidades Autónomas frente a los órganos e instituciones de la Unión Europea. Además tiene una competencia residual, ya que cualquier materia europea no susceptible de ser tratada por las demás conferencias es competencia de la CARUE.

Desde 1995, con la integración en la misma del País Vasco, todas las Comunidades Autónomas participan en la CARUE.[7] Se establece un quórum de la mitad de sus miembros más el representante de la Administración del Estado.[8] Los acuerdos se adoptan por asentimiento de los presentes o, en su defecto, por el voto favorable de la mayoría de las Comunidades Autónomas y del Estado.

La CARUE ha asumido claramente un papel absolutamente central, facilitando la adopción de los principales acuerdos tanto horizontales como sectoriales.[9] En este sentido, cabría afirmar que ha servido para impulsar la participación de las Comunidades Autónomas en la Unión Europea. Sin embargo, los primeros grandes acuerdos adoptados en la misma se alcanzaron tras las elecciones de 1993, 1996 y 2004.

En otros términos, la CARUE ha sido un foro efectivo cuando el gobierno central no gozaba de mayoría absoluta en el Congreso de los Diputados. Este dislate es una lógica consecuencia del modelo intergubernamental, basado en el acuerdo entre ejecutivos, que vertebra la participación de las Comunidades Autónomas en la UE. Se trata de un modelo flexible y rápido, pero deja fuera de la escena a los parlamentos y es absolutamente dependiente de los acuerdos entre sus miembros.

Este hecho implica que su funcionamiento sea condicionado por las relaciones coyunturales entre los partidos políticos. Si existe una voluntad de acuerdo, el sistema puede avanzar, pero en situaciones de distanciamiento e, incluso, enfrentamiento partidista, una de las partes lo puede bloquear. Y esta capacidad de bloqueo siempre la ostenta el Estado, ya que las Comunidades Autónomas no tienen reconocida su participación en la UE en la Constitución, y las vías que la UE les ofrece dependen principalmente de la normativa interna.

Si el Estado decide unilateralmente obstaculizar la participación de las Comunidades Autónomas en la UE, éstas carecen de mecanismos adecuados para defender su derecho a formar parte del proceso de integración europeo. A esta circunstancia se une la clara desconfianza del Estado hacia la participación autonómica; de hecho solo la ha aceptado cuando las Comunidades Autónomas, en particular Catalunya, han tenido la fuerza política necesaria para exigir su presencia en Europa.

3.2. Inicial apertura a las Comunidades Autónomas de la participación en la formación de la voluntad estatal

Los resultados de las elecciones generales de 6 de junio de 1993 forzaron al PSOE a apoyarse en Convergència i Unió para gobernar. Tras once años de mayoría absoluta, el gobierno socialista tuvo que pactar con el partido que gobernaba en aquel momento en Catalunya. Esta nueva situación política[10] abrió un período de impulso en la cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas en cuestiones comunitarias.[11]

Durante la quinta legislatura de las Cortes Generales, se aprobaron el Reglamento interno de la CARCE, el 14 de junio de 1994,[12] y el Acuerdo sobre Participación Interna de las Comunidades Autónomas en los Asuntos Comunitarios a través de las Conferencias Sectoriales, el 30 de noviembre de 1994.

Esta etapa de apertura de los foros estatales a las Comunidades Autónomas en materia europea recibió un impuso definitivo mediante el pacto de investidura y gobernabilidad suscrito ente el Partido Popular y Convergència i Unió en abril de 1996 tras las elecciones de marzo de ese mismo año.

En el apartado 11.8 de este pacto se fijaron cuatro compromisos relativos a la participación autonómica en la UE. En primer lugar, la CARCE debía aprobar un nuevo reglamento y adquirir un rango similar al previsto en la LOFCA respecto del Consejo de Política Fiscal y Financiera. Los resultados de este compromiso fueron la Ley 2/1997, de 13 de marzo, por la que se regula la Conferencia de Asuntos Comunitarios Europeos, y un nuevo reglamento interno, aprobado el 5 de junio de 1997.

En segundo lugar, se crearía la figura un agregado que se relacionara con las delegaciones u oficinas autonómicas en Bruselas y canalizara la información hacia las Comunidades Autónomas. Al respecto se aprobó en el seno de la CARCE el Acuerdo sobre la creación de un Consejero para Asuntos Autonómicos en la REPER de España ante la Unión Europea, de 22 de julio de 1996.[13]

En tercer lugar, debía articularse la presencia de representantes autonómicos en las delegaciones españolas ante los comités y grupos de trabajo de la Comisión Europea cuando se tratara de materias de interés para las Comunidades Autónomas. Con dicho fin se alcanza el acuerdo sobre la participación autonómica en los comités de la Comisión en noviembre de 1997.

Por último, debían reforzarse los mecanismos de consulta previa en todas las materias propias del ámbito competencial de las Comunidades Autónomas, garantizándose la intervención efectiva de las mismas. En este sentido, las Comunidades Autónomas debían intervenir en la definición de la posición del gobierno español ante la UE.

Sin embargo, esta cuarta petición precisaba de un adecuado funcionamiento de los mecanismos de cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas y de la continuidad de la voluntad política. Quizá por este motivo no fue satisfecha. A pesar de que se aprobaron algunas reformas de la CARCE y que se impulsaron diversas modificaciones del sistema, la participación de las Comunidades Autónomas en la formación de la voluntad estatal nunca fue suficiente. Además, en el momento en que el Partido Popular obtuvo la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados, tras las elecciones de 12 de marzo de 2000, todas las propuestas de mejora del modelo quedaron en vía muerta.

3.2.1. El Acuerdo sobre Participación Interna de las Comunidades Autónomas en los Asuntos Comunitarios a través de las Conferencias Sectoriales de 30 de noviembre de 1994

El Acuerdo de 1994 sobre Participación Interna implicó un gran avance para el sistema autonómico pese a que, comparado con las reformas que habían llevado a cabo países como Alemania o Austria, fuera poco ambicioso. Aunque este Acuerdo ha sido ampliamente superado por los acuerdos de 2004, sigue siendo necesario su análisis para comprender la participación autonómica en la Unión Europea.

El Acuerdo favorecía que las Comunidades Autónomas fueran informadas acerca de las cuestiones comunitarias que podían afectarlas, así como que trasladaran al gobierno central su posición al respecto e, incluso, fijaran la posición negociadora inicial del Estado ante las instituciones comunitarias. Esta participación debía llevarse a cabo en el marco de las conferencias sectoriales pertinentes por razón de la materia. Con dicho fin, las conferencias sectoriales afectadas debían establecer un procedimiento adecuado mediante la consiguiente reforma de sus reglamentos.[14]

El sistema se asienta, por tanto, sobre las conferencias sectoriales existentes, en cuyo seno el Estado informa a las Comunidades Autónomas sobre asuntos europeos. Asimismo, a través de dichas conferencias, las Comunidades Autónomas exponen su posición sobre cualquier tema referido a la Unión Europea y llegan a acuerdos en el marco de los sucesivos convenios.

En este sentido es preciso hacer hincapié en las deficiencias de la colaboración en el Estado autonómico. Las limitaciones del Senado son harto conocidas y han provocado que la cooperación se haya desarrollado primordialmente por canales informales, si bien hay dos instrumentos principales: las conferencias sectoriales y los convenios de colaboración.

Respecto de las conferencias sectoriales, prima la sectorizalización y la coordinación es muy deficiente. Además, el representante estatal ostenta una clara primacía.[15] Tampoco se han previsto foros institucionalizados en los que las Comunidades Autónomas discutan problemas comunes sin la presencia del representante del Estado.[16]

En cuanto a los convenios, la gran mayoría se suscriben entre el Estado y las Comunidades Autónomas y su objeto suele limitarse a la territorialización de subvenciones o a la elaboración conjunta de obras públicas. Además, la escasa previsión constitucional y estatutaria ha entorpecido, incluso, la suscripción de convenios entre Comunidades Autónomas.[17] Por este motivo se apostó por la bilateralidad,[18] pero su éxito ha sido desigual y escaso,[19] mostrándose en general como un mecanismo de cooperación altamente deficiente.

Estas carencias del modelo autonómico han hecho particularmente problemática la integración de las Comunidades Autónomas en el proceso europeo. Las dificultades para llegar a acuerdos con el Estado y la práctica inexistencia de foros de cooperación interautonómica[20] han minado la capacidad de participación de las Comunidades Autónomas en la Unión Europea.

Este Acuerdo tiene varios puntos débiles, tanto por su alcance como por los condicionantes del Estado autonómico. En este sentido, merece la pena poner de relieve, en primer lugar, que la información que las Comunidades Autónomas recibían era indirecta y muy limitada, porque era precisa la mediación de las conferencias sectoriales y la obligación se limitaba a los proyectos de la Comisión y su desarrollo en el Consejo.[21]

El acuerdo preveía que las conferencias sectoriales, o los órganos creados al efecto en el seno de las mismas,[22] informaran a las Comunidades Autónomas de las iniciativas de la Comisión, cuya discusión se incluiría en el orden del día a propuesta de una Comunidad Autónoma. La misma conferencia sectorial debía informar las Comunidades Autónomas del desarrollo del procedimiento legislativo en la Unión Europea y, llegado el caso, podía convocar una reunión de pleno antes de las sesiones del Consejo.

Este es un punto particularmente crítico, porque si la información es limitada y se emplea un cauce indirecto, lento e irregular, la participación real difícilmente es factible. Ese aspecto ha mejorado, ya que, tras los acuerdos de 2004, la Consejería para Asuntos Autonómicos en la REPER remite a las Comunidades Autónomas telemáticamente o, de no ser posible, por la vía más rápida posible “toda la información y documentación generada en relación con las actividades y propuestas normativas de las Instituciones comunitarias que puedan afectar a las competencias o los intereses de las Comunidades Autónomas”.[23]

No obstante, a pesar de que este modelo está claramente inspirado en el sistema que se aplicó en la RFA desde 1979, tras la carta del canciller Schmidt sobre la cooperación de los Länder y el Bund en las Comunidades Europeas,[24] hasta el Tratado de Maastricht las Comunidades Autónomas siguen recibiendo menos información que los Länder alemanes. De hecho el Bund también debe remitir los documentos relativos a la iniciativa y posición de la RFA ante los distintos órganos e instituciones de la Unión Europea, así como la de los restantes estados miembros de la Unión Europea siempre que los haya recibido de manera oficial, y previendo la posibilidad de que en algunos supuestos solo pueda acceder a los documentos un número reducido de personas.[25]

Sin embargo, el modelo autonómico siempre se ha caracterizado por la desconfianza, y en principio no suele darse acceso a las Comunidades Autónomas más que a los documentos que, por otra parte, son de acceso público.[26]

El segundo problema del modelo es que la intensidad de la participación de las Comunidades Autónomas dependa de las competencias autonómicas implicadas, de tal modo que, si la cuestión comunitaria afecta a competencias exclusivas del Estado, éste debe informar en el marco de la conferencia sectorial, si las Comunidades Autónomas manifiestan su interés. Si afecta competencias legislativas exclusivas autonómicas, la posición común adoptada por las Comunidades Autónomas será tenida en cuenta “de manera determinante a efectos de fijar la posición negociadora inicial”. En los supuestos de competencias compartidas o concurrentes, la posición de las Comunidades Autónomas determina la posición negociadora inicial, si adoptan una posición común y previo acuerdo con el Estado.

En cualquier caso, si la medida comunitaria aumenta los gastos o disminuye los ingresos, la posición común debe consensuarse con el Estado. Además, si la posición inicial del Estado debe modificarse a lo largo del proceso de negociación, se intentará alcanzar otro acuerdo lo antes posible en el seno de la correspondiente conferencia sectorial. Si los plazos no lo permiten, el Estado informará a las Comunidades Autónomas acerca de los motivos que llevaron a la modificación de la posición inicial, cuando dicha explicación sea solicitada.

Informadas las Comunidades Autónomas, su capacidad de participación depende del tipo de competencia implicada, de tal modo que surge el problema de determinar qué tipo de competencia está en juego.[27] En este sentido, conviene recordar que el sistema competencial autonómico destaca por ser un sistema de separación neta harto problemático en la praxis.

La distribución de competencias parte de la ficción de que es “tendencialmente” po­sible separar las materias.[28] En realidad, en sistemas basados en débiles e inestables acuerdos políticos se recurre a la fijación de listas de competencias exhaustivas y detalladas que recorten el margen de apreciación.[29] Los llamados “sistemas de se­paración”[30] pretenden que el acuerdo fundacional permanezca intacto, ya que se desconfía de los integrantes del proceso político. En otros términos, la desconfianza hacia futuras interpretaciones promueve que se busque cerrar el acuerdo.

Paralelamente, los tribunales se encuentran en una situación muy incómoda cuando interpretan competencias. Competencia significa poder, e interpretar el sistema de competencias implica repartir el poder entre adversarios políticos. Además, las herramientas interpretativas son particularmente débiles a la hora de interpretar competencias. Ciertamente el sistema de competencias debe interpretarse de manera sistemática para tener en cuenta la descentralización que reconoce la Constitución, pero no hay otros principios o valores que orienten a los tribunales en los conflictos competenciales.[31]

En consecuencia, los tribunales no tienen las herramientas adecuadas, pero su decisión puede impactar directamente en su legitimidad ante los principales actores políticos. No es sorprendente que seleccionen el método interpretativo que

van a emplear en función de las coordenadas políticas e institucionales en las que van a desarrollar su función.[32]

En sistemas altamente conflictivos, los tribunales deben encontrar una interpretación jurídica convincente en todos los casos. Dado que este fin posiblemente es inalcanzable, se acude a la lógica jurídica como paradigma incontestable. Y esta lógica jurídica vendría dada, principalmente, por la interpretación literal. En este sentido, el Tribunal Constitucional español ha concretado minuciosamente las materias y funciones de los títulos competenciales. Sin embargo, dicha jurisprudencia es extremadamente ambigua y ha permitido un elevadísimo número de excepciones.[33]

En consecuencia, no existe una voluntad de cooperar a la hora de distribuir las competencias y se tiende a recurrir a los tribunales. Pero la jurisprudencia tampoco sirve para cerrar el conflicto porque es excesivamente detallada y cambiante, en otros términos, no ha sido capaz de fijar parámetros generales y carece de una mínima previsibilidad. Estas deficiencias hacen que, sistemáticamente, sea preciso acudir otra vez al Tribunal Constitucional.

Este resultado no es sorprendente. La definición literal de las competencias, la llamada interpretación objetiva de las mismas, puede parecer una subsunción lógica, pero no confiere parámetros validos aplicables a todos los casos futuros. La interpretación gramatical, en realidad, está profundamente cuestionada.[34] Primero, el sentido de una norma no es solo la suma del significado de cada palabra. Segundo, hasta la palabra más común tiene varios significados, y tercero, el significado de una palabra depende de su contexto.[35]

En definitiva, el Tribunal acaba indefectiblemente decidiendo hasta el último detalle. Sin embargo, la diferencia entre un concepto jurídico indeterminado y una decisión discrecional no es evidente,[36] y las definiciones de los tribunales no suelen ser las únicas plausibles. Ahora bien, si se opta por una interpretación gramatical, por una definición detallada de cada precepto, se corre el riesgo de que el Tribunal se erija en el único intérprete valido de la Constitución, no en vano la definición exhaustiva de los artículos constitucionales cierra el paso a los acuerdos políticos futuros.[37] Y esto es lo que ha pasado en el caso español. La apuesta por la delimitación objetiva no ha servido tanto para delimitar las competencias del Estado a favor de las Comunidades Autónomas, como para otorgar un lugar preeminente al Tribunal Constitucional.[38]

Las reformas de los estatutos de autonomía, especialmente del Estatuto de autonomía de Catalunya y del de Andalucía, intentaron dar estabilidad al sistema, enumerando exhaustivamente las competencias autonómicas y redefiniendo las principales técnicas competenciales.[39] De este modo se insistía en la delimitación objetiva, buscando que la norma sustituyera futuros acuerdos políticos, de los que se desconfiaba. Sin embargo, en realidad la interpretación gramatical es también una estrategia que refleja la preferencia entre diversas opciones.[40] La definición que se propone, por un tribunal o por un legislador, no deriva de una lógica incontestable. Por tanto, su éxito depende de la aceptación de la contraparte de esta nueva propuesta.

Es innegable que la reforma de los estatutos de autonomía suponía un salto cualitativo que debía ser tomado en cuenta por el Tribunal Constitucional, apostando por una mayor confianza hacia las autonomías.[41] Sin embargo, el Tribunal Consti-

tucional impuso su jurisprudencia relativa al reparto competencial al estatuyente sin analizar seriamente la propuesta del mismo, sin discutir sus ventajas o inconvenientes y sin modificar mínimamente su propia construcción.[42]

La apuesta hasta las últimas consecuencias por la interpretación gramatical le llevó a rechazar cualquier modificación de la misma, como si la definición de las competencias que ha desarrollado a lo largo de innumerables sentencias fuera lógica e incontestable.[43] De tal manera que, como consecuencia de la conocida STC 31/2010, el sistema parece seguir abocado a una elevada conflictividad competencial que tan solo puede resolverse caso a caso ante los tribunales.[44]

Este fallo del sistema competencial, su completa dependencia de las decisiones jurisdiccionales, es particularmente problemático si se proyecta sin modular sobre la participación de las Comunidades Autónomas en la Unión Europea. De hecho, su participación en cuestiones europeas no puede depender de los órganos jurisdiccionales. La lentitud de los órganos jurisdiccionales y su formalismo se contrapone al dinamismo de las negociaciones en la Unión Europea.

Además, la definición de las competencias en el Estado autonómico no coincide con la distribución de competencias entre la Unión Europea y los estados miembros. La posibilidad de que se vean implicadas competencias estatales y autonómicas en una política europea es elevadísima, y la decisión sobre la participación de las regiones debe tomarse en plazos muy perentorios. Las decisiones judiciales son relativamente aptas para favorecer la participación autonómica en la ejecución del derecho de la UE, pero afrontan límites insalvables a la hora de garantizar su intervención directa, o en cooperación con el Estado, en los foros europeos.

Si la participación de las Comunidades Autónomas en la UE depende de la decisión, en cada caso, del Tribunal Constitucional, nunca será plena ni adecuada. La decisión siempre llegará tarde y estará condicionada por el formalismo que caracteriza al derecho. Un acuerdo global y la coordinación permanente son los únicos mecanismos factibles para articular la participación autonómica en la Unión Europea adecuadamente.

Este es el tercer problema del modelo: exige que las Comunidades Autónomas adopten una posición común por consenso, y en múltiples ocasiones deben llegar a un acuerdo también con el Estado, en el marco de un sistema caracterizado por el conflicto. Pese a esta realidad, no crea un foro adecuado para permitir las negociaciones, y se apoya en las conferencias sectoriales, cuyo funcionamiento es irregular y deficiente

Por tanto, las Comunidades Autónomas estaban forzadas a llegar a un acuerdo con el Estado sobre el tipo de competencia, y determinada ésta debían alcanzar una posición común que, en múltiples ocasiones, debía consensuarse con el Estado posteriormente. Y todos estos trámites debían llevarse a cabo en el marco de una conferencia sectorial.[45]

Como se pone de relieve en el Cuadro 2, el sistema se basa en una visión rígida del sistema de competencias, que condiciona el alcance de la participación de las Comunidades Autónomas. Exige un esfuerzo notable de las mismas, ya que han de llegar a acuerdos entre ellas y con el Estado, y otorga una posición claramente preponderante al Estado.

Cuadro 2

Influencia de las Comunidades Autónomas en la posición negociadora del Estado

CUADRO 2

De hecho, la única recompensa para las Comunidades Autónomas es la posibilidad de determinar la posición negociadora inicial del Estado. Ahora bien, si el Estado modifica su posición tan solo está obligado a informar posteriormente sobre los motivos del cambio a petición de las Comunidades Autónomas. No es de extrañar que tan solo se alcanzase una posición común a propósito del Tratado de Amsterdam.[46]

El procedimiento de participación interna en la voluntad del Estado en asuntos comunitarios no terminó de funcionar. El resultado fue el bloqueo del sistema: la participación de las Comunidades Autónomas en la Unión Europea mediante la conformación de la voluntad del Estado en el ámbito estrictamente nacional, sin abrir canales de participación directa, simplemente fracasó.

En cierto sentido este resultado podía haberse esperado: ya este mismo modelo fracasó en la RFA, ya que solo una vez, de las 37 que se intentó, se alcanzó una posición común y a propuesta de la federación.[47]

Si bien la carencia de un órgano como el Bundesrat, que aglutina las voluntades de los Länder, y la realidad de un sistema asimétrico, con muy diversos grados de autonomía en él, tampoco aconsejan arbitrar un mecanismo que permita tomar las decisiones contra el voto de las Comunidades Autónomas con un mayor bagaje competencial. El consenso posiblemente sea la única manera de concitar un mínimo acuerdo que sea respetado por todas las partes.[48] Por tanto, el propio modelo autonómico aboca a fórmulas de acuerdos complicados que solo pueden surgir en el seno de las conferencias sectoriales, ya que se carece de otra red de cooperación.

El grupo de trabajo que se había creado para reformar la CARCE interrumpió todos sus trabajos en 2002.[49] La mayoría absoluta que respaldaba al gobierno central tras las elecciones de marzo de 2000 tuvo un impacto directo en el funcionamiento del modelo. Ni siquiera a propósito de la Declaración de Laeken fue posible alcanzar una posición común entre las Comunidades Autónomas.[50] El sistema de participación de las Comunidades Autónomas sufrió un paréntesis hasta el éxito sin precedentes de los acuerdos de 2004.[51]

3.2.2. El acceso a la Comisión Europea: el acuerdo sobre la representación autonómica ante los comités de la Comisión Europea

A pesar de que la máxima prioridad de las regiones haya sido siempre participar en el Consejo de la Unión Europea, no debe subestimarse la importancia de la Comisión. En este sentido ostenta prácticamente el monopolio en la iniciativa legislativa,[52] siendo ésta potestad fundamental por tres razones.

En primer lugar, decide sobre la oportunidad y el comienzo de una actividad normativa de la Unión; en segundo, delimita los márgenes de la actuación legislativa, y en tercero, determina el procedimiento legislativo que va a seguirse.[53] Por tanto, cualquier grupo de interés en Europa intenta tener alguna capacidad de influencia en la Comisión.

También para la Comisión es importante tejer una red de cooperación con los diferentes grupos que le permita recibir información para la elaboración de sus propuestas. Además, la interacción con los actores legitima sus decisiones. Por esta vía puede tantear los apoyos con los que su propuesta contará en el Consejo, en el Parlamento Europeo, así como anticiparse a las respuestas de los órganos que en un futuro deberán implementar su decisión.[54]

De hecho la Comisión es una institución abierta a las propuestas y planteamientos de los diversos actores de relieve en Europa, entre los que se encuentran las regiones.[55] Y las Comunidades Autónomas pueden tratar de incidir en la misma directamente mediante sus delegaciones u oficinas en Bruselas o a través de las asociaciones interregionales.[56] Esta influencia no debe subestimarse, ya que la Comisión puede buscar no solo información sino apoyos para sus proyectos entre las regiones, incluso frente a los estados de los que éstas forman parte.

No obstante, la capacidad de influencia de las regiones sobre la Comisión tiene dos límites principales. En primer lugar, la Comisión tiende a dirigirse a las asociaciones regionales con preferencia a las regiones concretas;[57] en segundo lugar, la Comisión busca el apoyo del Estado a la hora de adoptar la decisión final. De manera que la posibilidad de influir en la Comisión depende en gran medida de la importancia que el proyecto tenga para el Estado y de la posición final de éste.[58]

Ahora bien, las Comunidades Autónomas también pueden participar mediante su integración en los comités consultivos integrados en la Comisión, siempre que cuenten con la colaboración del Estado. Estos comités tienen como función principal controlar la ejecución que lleva a cabo la Comisión y están integrados por representantes de los estados. Cada Estado tiene un voto pero pueden asistir otros expertos; esta posibilidad fue utilizada para que las Comunidades Autónomas pudieran acceder a los comités.

Es preciso advertir que la Comisión es una institución independiente de carácter supranacional, “incompatible con injerencias intergubernamentales de cualquier gobierno de los Estados miembros, sea el nacional o sea el de las regiones”.[59] Además, en dichos comités la Comisión impone una coordinación sectorial que busca apartarse las jerarquías nacionales, y promueve una aproximación europea de los expertos.[60] En todo caso, los comités juegan un papel relevante en el proceso de configuración de las políticas. El intercambio de información ente la Comisión y los integrantes de los comités ayuda a la Comisión cuando se plantea iniciar un procedimiento legislativo.

Incluso, en ocasiones, la Comisión envía a un comité una iniciativa para una discusión preliminar. Este intercambio puede ser informal, pero en estas discusiones relativas a la implementación de las medidas la Comisión recoge información que usa para la formulación de futuras propuestas.[61]

El primer acuerdo sobre la participación autonómica en los comités de la Comisión se alcanzó en noviembre de 1997, tras el pacto de investidura y gobernabilidad entre el Partido Popular y Convergència i Unió. Este acuerdo abrió a las Comunidades Autónomas 55 comités.

Esta participación en los comités empezó a desarrollarse de una manera bastante informal, impulsada por el representante autonómico en cada caso al margen de las conferencias sectoriales. Los comités que fueron abiertos a la participación autonómica eran mayoritariamente consultivos o de gestión.[62] Si bien no se puede determinar a priori la importancia de cada comité, porque aparte de la denominación del mismo, hay que atender a la materia, intensidad normativa de su regulación, funciones, actividad y frecuencia de las reuniones.[63]

En los inicios del modelo surgieron diferentes dudas y problemas acerca de la importancia real de los comités que se ofrecían, el reparto aparentemente aleatorio de los mismos entre las Comunidades Autónomas,[64] y sobre las dificultades de coordinación y acceso a la información. A pesar de ello, esta vía obtuvo desde el principio una valoración positiva por parte de las autonomías.[65]

Durante este primer período se realizaron un par de informes sobre la puesta en práctica del sistema de participación en los comités, y el Ministerio de Administraciones Públicas anunció su intención de ampliar el número de comités. Con dicho fin, se constituyó un grupo de trabajo formado por representantes del Ministerio de Administraciones Públicas y del Ministerio de Asuntos Exteriores, así como de las Comunidades Autónomas de Andalucía, Castilla y León y Galicia. Se concluyó que había 95 comités susceptibles de participación autonómica,[66] y para su reparto se llevó a cabo un debate entre las Comunidades Autónomas en Oviedo.

De esta manera el reparto definitivo fue decidido entre las Comunidades Autónomas de común acuerdo y remitido por la Junta de Castilla y León al gobierno español el 5 de marzo.[67] Mediante un tercer acuerdo se abrieron 91 comités a la participación autonómica (período 2007-2011). Conforme al acuerdo, esta participación se podría revisar si se producía cualquier tipo de creación o supresión de los comités, aunque no fijaba qué criterios se seguirían. No obstante, se aprobaron varios acuerdos y normas internas para ir mejorando la participación de las Comunidades Autónomas en la UE.

Así, el 28 de noviembre de 2000 ya se había creado un Grupo de Trabajo sobre la Participación de las Comunidades Autónomas en los Comités de la Comisión, que elaboró un proyecto de reglamento de funcionamiento. Como resultado, en la reunión de la CARUE de 10 de marzo de 2003 se adoptaron un conjunto de reglas generales sobre la participación autonómica en los comités.[68]

De la lectura de las mismas se deduce que su puesta en marcha depende de la coordinación entre las Comunidades Autónomas y con el Estado, de la capacidad de las Comunidades Autónomas para alcanzar acuerdos entre sí y del papel absolutamente central que juega el representante de cada Comunidad Autónoma.

Las Comunidades Autónomas deben repartirse de común acuerdo los comités en los que desean participar.[69] Acordado este extremo, cada Comunidad Autónoma designa su representante y comunica a la Secretaría de la CARUE los nombres de los responsables, que asistirán a los comités en nombre de todas las Comunidades Autónomas.

La representación autonómica se fija por cuatro años, y corresponde por cada período de manera sucesiva a dos Comunidades Autónomas. Para garantizar la continuidad de las Comunidades Autónomas responsables durante este período pueden trabajar de manera coordinada. Para preparar las reuniones de los comités, la Administración del Estado se compromete a enviar al representante de la Comunidad Autónoma toda la información pertinente, el cual se la reenviará a las Comunidades Autónomas. Estas discutirán y podrán adoptar una posición sobre las cuestiones a tratar en los comités, que se trasladará al Estado para que la “tomen debidamente en cuenta”.[70]

Conviene destacar que, si bien las decisiones deberán tomarse preferentemente en los foros preexistentes (básicamente las conferencias sectoriales), se permite una cierta flexibilidad, ya que cuando el calendario de la propia Comisión exija que las decisiones se tomen con cierta celeridad, los representantes autonómicos podrán convocar a los responsables de cada materia de las Comunidades Autónomas.

Ahora bien, el representante de la Administración del Estado dirige la negociación y emite el voto, aunque el representante autonómico, previo acuerdo con la representación del Estado, puede intervenir. En conclusión, el representante de la Administración del Estado puede considerar que no debe intervenir el representante de las Comunidades Autónomas, con independencia de que exista o no un acuerdo entre ellas.

Asimismo, se establecen una serie de normas sobre intercambio de información entre las Comunidades Autónomas y el Estado, y la coordinación y seguimiento por parte de la CARUE. En este sentido, aparte de las evaluaciones periódicas del sistema que pueda llevar a cabo la CARUE, las Comunidades Autónomas deberán presentar en su seno un informe sobre participación en los comités de la Comisión en el primer trimestre del último año de cada período. Dicho informe podrá incluir propuestas y observaciones sobre las reglas de funcionamiento de la participación de las Comunidades Autónomas en los comités.

En consecuencia, se ha optado por un sistema en el que prepondera el representante estatal, y de hecho no se hace remisión al acuerdo de 1994 para determinar el peso real de las posiciones comunes de las Comunidades Autónomas,[71] de manera que no existe una vinculación entre la participación del representante autonómico y las competencias de las Comunidades Autónomas. La Administración del Estado ni siquiera debe mostrar una cierta deferencia cuando se trate de asuntos prioritariamente autonómicos.

También se ha cuestionado que no se abran a las Comunidades Autónomas comités que caen en el ámbito competencial autonómico,[72] de manera que el Estado parece querer conservar su acceso único a las discusiones que afectan a competencias que no le corresponden en exclusiva.[73] Se pone así de relieve cómo la participación de las Comunidades Autónomas en la Unión Europea padece las rigideces del sistema autonómico.

De una parte el Estado sigue entendiendo las relaciones con la Unión Europea en clave de competencia estatal, de la otra sigue sin aceptarse que las políticas europeas suelen ser horizontales y afectan diversos ámbitos, y esta concurrencia de actores debería proyectarse en las delegaciones nacionales ante la Unión. Los continuos cambios en los comités, además, conllevan que tan solo un acuerdo continuo, basado en los intereses legítimos de los diferentes actores, permita a las Comunidades Autónomas participar de manera adecuada en los mismos.

En cuanto a la actuación de las Comunidades Autónomas, se ha optado por enviar técnicos desde las diversas consejerías, dejando al margen a las delegaciones u oficinas autonómicas en Bruselas.[74] Sin embargo, debería hacerse un uso más decidido del personal que trabaja hace tiempo en Bruselas dada la complejidad del proceso europeo, dada la importancia de las relaciones interpersonales en los procesos de negociación e intercambio de información, la alta especialización del personal de las delegaciones del Gobierno en Bruselas y la necesidad de coordinar dentro de cada Comunidad Autónoma la información y las iniciativas relativas a la Unión Europea.

En todo caso, la cooperación entre las Comunidades Autónomas y de éstas con el Estado ha funcionado mejor de lo que quizá cabría esperar, posiblemente por el interés de las autonomías en acceder a los comités de la Comisión y por la flexibilidad del sistema, que otorga un rol central al representante de cada Comunidad Autónoma

De hecho, la apertura de los comités de la Comisión a las Comunidades Autónomas recibió valoraciones cada vez más positivas de la misma. A finales de 2006 la CARCE decidió prorrogar el acuerdo sin modificar la metodología dado el éxito de la experiencia.[75] Esto motivó que se suscitara con fuerza la cuestión de por qué no se permitía acceder a las Comunidades Autónomas al Consejo de la Unión Europea.

Como ventajas inmediatas de una mayor participación, se habían apuntado tradicionalmente la mejora en la obtención de información, la mayor sensibilización europea de las administraciones autonómicas, la toma de conciencia de la posibilidad de participación e, incluso, la mejora de la cooperación entre las Comunidades Autónomas y el Estado.[76]

Sin embargo, el tercer acuerdo terminó a finales de 2011. Su renovación era indispensable porque la comitología ha sido reformada con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, con el objeto de otorgar más poder al Parlamento Europeo y a la Comisión. Los estados miembros siguen participando en los llamados actos de ejecución (art. 291 TFUE), respecto de los que se siguen aplicando las normas de la comitología, aunque desde diciembre de 2011 se ha simplificado el sistema y los comités son consultivos o de reglamentación. Además, respecto de los llamados actos de delegación (art. 290 TFUE) no se aplican las reglas de la comitología.[77]

El acuerdo debía, por tanto, modificarse para asegurar que las Comunidades Autónomas mantienen su participación en los comités ex art. 291 TFUE.[78] Esta renovación era una ocasión idónea para que se tomara en consideración el éxito de los acuerdos, especialmente la capacidad de coordinación que han demostrado las Comunidades Autónomas. Por este motivo, tendrían que haberse abierto a la participación autonómica todos los comités que fueran del interés de las Comunidades Autónomas, dada la transversalidad de las políticas europeas y su capacidad de afectación en las normas y decisiones autonómicas.

En noviembre de 2012 se cerró el cuarto y último acuerdo entre el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y las Comunidades Autónomas relativo a la participación de estas últimas en los comités de la Comisión. La mera lectura del listado de de comités abiertos a las Comunidades Autónomas demuestra las carencias del acuerdo.[79] Sorprendentemente, el número de comités ha bajado a 72, frente a los 91 del anterior acuerdo,[80] y las áreas son las mismas. Este acuerdo sigue sin responder completamente a las exigencias constitucionales que emanan del principio de autonomía política.

3.2.3. La participación en la REPER: el consejero de Asuntos Autonómicos

Las representaciones permanentes de los estados desempeñan un papel fundamental en el engranaje de la UE, ya que sirven de enlace entre las instituciones europeas y los estados miembros. Sus miembros actúan como portavoces de su Estado en los diferentes comités y grupos de trabajo en la UE. Además, coordinan la participación del Estado en los diversos órganos y, tanto por canales institucionales como mediante vías informales, canalizan la información relativa al conjunto de las propuestas y decisiones de la Unión Europea.

La REPER del Estado español cuenta un personal de más de doscientos miembros que vive de manera permanente o temporal en Bruselas. De hecho, para su funcionamiento es clave el conocimiento directo que su personal tiene no solo de la UE, sino de los miembros de las instituciones europeas y de otras delegaciones estatales. No en vano, en el proceso negociador europeo las reuniones informales y el contacto personal y continuado entre los miembros de las delegaciones son fundamentales.

Los miembros de los comités y grupos de trabajo a menudo conforman un círculo pequeño de expertos o funcionarios que se conocen desde hace años, y muchas veces coinciden las mismas personas tanto en los comités de la Comisión como en los grupos del Consejo. Estos contactos personales no se limitan a las reuniones en el seno de los órganos europeos, sino que con frecuencia negocian de manera extraoficial las propuestas.[81]

La REPER desempeña, en definitiva, un papel central a la hora de definir, dirigir y coordinar la posición del Estado español en la UE. De hecho, actúa en prácticamente todos los frentes, ya que debe anticipar las posibilidades de promoción de los intereses del Estado y elaborar la estrategia de negociación, valorar los posibles intercambios de interés, centralizar las directrices europeas, hacer un seguimiento de los plazos de implementación de la normativa europea y prever las implicaciones legales de posibles procesos ante el Tribunal de Justicia.[82]

No es de extrañar que una de las condiciones del pacto de investidura y gobernabilidad fuera que las Comunidades Autónomas pudieran acceder a la REPER. El objetivo del acuerdo sobre la creación de un consejero para Asuntos Autonómicos en la REPER de España ante la Unión Europea, de 22 de julio de 1996, era emular el observador de los Länder alemán. Esta figura depende exclusivamente de las regiones y, si bien no tiene ni voz ni voto en Bruselas, permite a los Länder disponer de un representante directo en los órganos e instituciones comunitarias. Su función principal es, por tanto, servir de fuente de información directa.[83]

Sin embargo, mientras el observador de los Länder es nombrado y financiado exclusivamente por los Länder,[84] la Consejería para Asuntos Autonómicos nació como una oficina dentro de la REPER cuyos miembros eran nombrados, dirigidos, controlados y subvencionados por el Estado. Eran, por tanto, representantes del Estado con la tarea de informar a las Comunidades Autónomas directamente o mediante las delegaciones u oficinas autonómicas en Bruselas.

En definitiva, implicaba una cierta reorganización administrativa de la REPER al asumir un representante estatal la función de ser un enlace visible con las Comunidades Autónomas.[85] No podía cumplir las expectativas autonómicas porque ni era una figura que les inspirase confianza, al no participar en su nombramiento, ni se establecieron canales de información mínimamente adecuados entre la Consejería y las Comunidades Autónomas.[86]

Esta situación cambia con el acuerdo de 9 de diciembre de 2004, conforme al cual los puestos de la Consejería se desempeñan por funcionarios propuestos por las Comunidades Autónomas y designados por la CARUE. Se integran en la REPER, sometidos a su jerarquía, pero sirven de enlace entre el Ministerio y las Comunidades Autónomas y centran su actividad en coordinar e informar sobre cuestiones que afecten a las Comunidades Autónomas. Los consejeros son elegidos por un período de tres años prorrogable por consenso entre las Comunidades Autónomas, debiendo garantizarse la sucesión.

La Consejería no es una figura estrictamente autonómica, pero tiene un especial vínculo con las Comunidades Autónomas, que comienzan a tener “ojos y oídos” en los órganos principales de la Unión Europea. Así, en la medida en que se integran en la REPER, pueden acceder incluso a reuniones de los grupos de trabajo del Consejo y al COREPER en los supuestos en los que las Comunidades Autónomas aún no tienen acceso directo.[87] En este sentido merece la pena destacar que frecuentemente acude a las reuniones del Comité Especial de Agricultura[88] y a las reuniones informales del Consejo.[89]

En la medida en que actúa de enlace entre las Comunidades Autónomas y la REPER, entre las funciones de la Consejería destaca su obligación de transmitir a las Comunidades Autónomas toda la documentación referida a actividades y propuestas de las instituciones de la Unión Europea que les puedan ser de interés. También debe organizar reuniones informativas entre representantes autonómicos y consejeros sectoriales de la REPER, apoyar la coordinación de las delegaciones u oficinas de las Comunidades Autónomas en Bruselas, así como las reuniones entre representantes autonómicos y responsables de la Unión Europea.

Estos consejeros han conseguido formar parte de la red de instrumentos para la participación en la Unión Europea de que disponen las Comunidades Autónomas reuniéndose con asiduidad con miembros de las delegaciones u oficinas autonómicas en Bruselas y con los representantes de las Comunidades Autónomas que viajan a Bruselas.[90] Este hecho pone de manifiesto que es una figura útil para las Comunidades Autónomas, a pesar de que hayan surgido problemas eventuales a la hora de su nombramiento.[91]

También debería potenciarse su intervención en el COREPER, especialmente mientras la participación de las Comunidades Autónomas siga estando limitada prácticamente a cuatro formaciones del Consejo y a sus grupos de trabajo. Esta constricción podría en cierto sentido compensarse con una potente Consejería para Asuntos Autonómicos en la REPER. Para ello el primer paso sería aumentar su peso, ya que, frente a los más de doscientos empleados de la REPER, la Consejería solo tiene dos miembros.

Asimismo, sería necesaria una mayor integración de las Comunidades Autónomas en la REPER. Al respecto sería de interés que también hubiera representantes autonómicos en las reuniones que se producen habitualmente en Madrid entre la Secretaría de Estado de la Unión Europea (SEUE) y miembros de la REPER para preparar las reuniones en Bruselas del COREPER y del Comité Especial de Agricultura. De este modo las Comunidades Autónomas tendrían acceso directo e inmediato a la evolución de las negociaciones en la Unión Europea y, muy en particular, a la estrategia del gobierno español.

En otros términos, sin perjuicio de que la Consejería para Asuntos Autonómicos pueda desempeñar un papel valioso para las Comunidades Autónomas, el objetivo debe ser que la REPER, cuando menos en su funcionamiento, refleje el diseño constitucional del Estado. Esto solo se conseguiría integrando a representantes autonómicos en el conjunto de tareas de la REPER, para lo cual es indispensable que haya un aumento del personal y medios. También sería necesario que las Comunidades Autónomas tuvieran una comunicación fluida con la SEUE, dado el enorme peso de la misma en la elaboración de la posición estatal en asuntos europeos.[92]

Ahora bien, la REPER y la SEUE no son los únicos órganos que participan de manera directa en las estructuras europeas, sino que los diferentes departamentos ministeriales también intervienen ante las instituciones europeas sin que su actuación sea dirigida, y en ocasiones ni conocida, por la REPER y la SEUE.

De hecho, los ministerios se reparten la participación en los comités y los grupos de trabajo por materias sin que exista una clara coordinación entre los mismos y, con demasiada frecuencia, sin contar con la SEUE, de tal manera que, si bien los miembros de la REPER viajan con frecuencia a Madrid para reunirse con la SEUE e intercambiar información y decidir las estrategias a seguir, gran parte de los funcionarios y técnicos de la administración española no participan en estas reuniones y pueden seguir incluso instrucciones contradictorias. De esta forma la REPER tiene una mayor capacidad de influencia una vez que los proyectos llegan al COREPER, pero en las fases anteriores puede no haber participado.[93]

Así, se han detectado tanto problemas de coordinación entre los ministerios como deficiencias en el engarce de la SEUE y la REPER con los ministerios. Estas carencias son particularmente relevantes desde la perspectiva de las Comunidades Autónomas, ya que la correcta integración del Estado autonómico con el proceso europeo exige una elevada coordinación de los servicios gubernativos y administrativos encargados de gestionar la política europea.[94]

A la dificultad de coordinar diecisiete administraciones autonómicas, se unen los problemas derivados de las carencias de la administración estatal. Las actuaciones directas y aisladas de los ministerios pueden quedar completamente fuera del alcance de las Comunidades Autónomas. No en vano sus enlaces principales son la REPER y la CARUE, en las que participan el Ministerio de Asuntos Exteriores y el Ministerio de Administraciones Públicas. Obviamente, las Comunidades Autónomas pueden ser informadas por los ministerios respectivos mediante las conferencias sectoriales en función de la materia, pero éstas tienen un funcionamiento irregular y, en algunos casos, en la práctica no existen.[95]

Una adecuada coordinación de servicios también podría ser beneficiosa para los servicios estatales, ya que podrían disponer del personal especializado que las Comunidades Autónomas envían a los comités de la Comisión, así como de las propias oficinas y delegaciones en Bruselas. De este modo se haría una gestión más adecuada de los recursos, se daría respuesta a las demandas autonómicas y mejoraría la dirección y coordinación de la política europea por parte del Estado español.[96]

3.2.4. El acceso al Tribunal de Justicia

La posición de las Comunidades Autónomas ante el Tribunal de Justicia es particularmente compleja e insatisfactoria, ya que su locus standi en los procedimientos jurisdiccionales en la Unión Europea está condicionado por la propia normativa europea.

De hecho, el Tribunal de Justicia ha sido una institución “cerrada” a las regiones, de manera que si una norma o actuación de las regiones es objeto de recurso en Luxemburgo solo puede ser defendida por las autoridades estatales, que podrían perfectamente ser contrarias a la normativa o actuación regional. Esta circunstancia muestra hasta qué punto se puede decir que la UE está ciega frente al hecho federal.[97]

De ahí la importancia de los acuerdos entre el Estado y las Comunidades Autónomas en relación con el Tribunal de Justicia. De hecho, la única posición común alcanzada por las Comunidades Autónomas antes de la firma de los acuerdos de 2004 expresamente solicitaba al Estado que se facilitara a las Comunidades Autónomas el acceso al entonces Tribunal de las Comunidades Europeas. Este hecho muestra por sí solo la importancia que el Tribunal de Luxemburgo tiene para las Comunidades Autónomas.[98]

La interacción con el Tribunal de Justicia no solo permite defender la norma o interés nacional en juego en cada caso, sino que los estados miembros han tomado conciencia de la posibilidad de influenciar la política europea a largo plazo a través del intercambio de argumentos con Luxemburgo.[99] Desde la perspectiva de las regiones, la posibilidad de promover una determinada visión de las políticas europeas mediante la participación en los procedimientos ante el Tribunal de Justicia no debe ser subestimada.

La jurisprudencia ha exigido a las regiones el cumplimiento de los mismos requisitos que a los particulares para poder interponer un recurso de anulación, independientemente del estatus constitucional de cada región.[100] En este aspecto, el Tratado de Lisboa ha supuesto un cierto avance al suavizar los requisitos de admisibilidad respecto de los recursos interpuestos por particulares frente a actos reglamentarios que les afecten directamente y que no precisen de ejecución.[101] Esta modificación beneficia a las regiones. Sin embargo, fuera de estos supuestos, las Comunidades Autónomas precisan la colaboración del Estado para acceder al Tribunal de Justicia.

Al respecto, se alcanzó en el seno de la CARCE el Acuerdo sobre la intervención de las Comunidades Autónomas en las actuaciones del Estado en procedimientos precontenciosos de la Comisión de las Comunidades Europeas y en los asuntos relacionados con el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas que afecten a sus competencias, de 29 de noviembre de 1990.[102] Dicho Acuerdo fue derogado por el Acuerdo de 11 de diciembre de 1997, actualmente en vigor.[103]

El Acuerdo de 1997 prevé la colaboración Comunidades Autónomas-Estado respecto de los recursos de anulación, por omisión, por incumplimiento, cuestión prejudicial y solicitud de dictamen sobre la compatibilidad con los tratados de la Unión Europea de cualquier acuerdo que pretenda celebrar la Unión Europea.[104]

Si una Comunidad Autónoma considera que el gobierno central debe instar un procedimiento o intervenir como coadyuvante ante el Tribunal de Justicia, el representante de dicha Comunidad en la CARUE debe ponerlo en conocimiento de la Comisión de Seguimiento y Coordinación de las Actuaciones Relacionadas con la Defensa del Estado Español ante el Tribunal de Justicia.[105]

Esta Comisión trasladará dicha petición a los ministerios afectados y a los representantes de las Comunidades Autónomas en la CARUE, que podrán hacer observaciones. Transcurridos diez días naturales la Comisión de Seguimiento dará audiencia a las Comunidades Autónomas que soliciten la intervención y decidirá sobre la procedencia.

Si el Estado decide iniciar el procedimiento deberá estar en contacto con la Comunidad Autónoma que haya solicitado su interposición y, además, dicha Comunidad podrá designar asesores que asistan al Estado.[106] En caso de que rechace la interposición del recurso, la Comisión de Seguimiento deberá comunicar su decisión mediante resolución motivada.

El Acuerdo también prevé el supuesto contrario: que se interponga un recurso por incumplimiento contra España. En este caso el Ministerio de Asuntos Exteriores comunicará a las Comunidades Autónomas todos los escritos de queja, cartas de emplazamiento, dictámenes motivados y demás comunicaciones remitidas por la Comisión Europea que afecten a sus competencias.

Las Comunidades Autónomas facilitarán las respuestas que consideren oportunas a la SEUE, que se encarga de coordinar a las administraciones afectadas. Con dicho fin, podrá convocar a las Comunidades Autónomas a las oportunas reuniones preparatorias. Dicha convocatoria la pueden hacer también las Comunidades Autónomas, así como asistir a las reuniones que tengan lugar con la Comisión Europea.

En la práctica, tras recibir la carta de emplazamiento de la Comisión, representantes de las Comunidades Autónomas afectadas y del Estado se reúnen en la sede de la SEUE. Los representantes autonómicos también participan en las reuniones con los expertos de la Comisión que se desplazan a España para tratar los expedientes de infracción abiertos contra el Estado. Los representantes autonómicos y estatales se suelen reunir unas dos semanas antes para preparar estos encuentros.[107]

No obstante, la información y documentación que se ha de enviar a la Comisión la redactan íntegramente órganos estatales, que en algunas ocasiones no han seguido las indicaciones de los representantes autonómicos.[108] Ahora bien, aunque los servicios estatales transmitan la información a la Comisión, dado que es el Estado, “como Estado miembro de la Comunidad Europea y obligado por las directivas comunitarias, quien ha de relacionarse con dichas instituciones”, en la medida que la materia sea competencia de la Comunidad Autónoma le “corresponde facilitar la información”.[109]

En la fase ante el Tribunal de Justicia, la Comunidad Autónoma puede designar abogados que asistan al abogado del Estado. En la praxis el abogado del Estado suele incorporar los argumentos autonómicos en la posición de España. Además, habitualmente se reúnen para ultimar la respuesta que se dará al Tribunal de Justicia.[110]

Sin embargo, aunque este acuerdo supusiera un avance en su momento, en la actualidad precisa de una ampliación de su alcance, y además deberían modificarse diversos aspectos. En primer lugar, por lo que respecta a la interposición de recurso ante el Tribunal de Justicia, quizá el aspecto más crítico sea que la decisión última le corresponda en exclusiva a un órgano eminentemente estatal de carácter técnico.

De este modo ni tan siquiera resultan implicados órganos políticos en una decisión que atañe a competencias autonómicas.[111] Las Comunidades Autónomas deben aceptar que un comité intergubernamental, del que no son parte, decida sobre la defensa de sus competencias ante el Tribunal de Justicia. El resultado es rocambolesco.[112] Quizá por este motivo las Comunidades Autónomas apenas han hecho uso de este mecanismo, a pesar de que el Estado ha atendido casi siempre la petición autonómica de interponer recurso.[113]

Por lo que respecta al supuesto en que sea la Comisión la que inicie un procedimiento contra España, las consultas a las Comunidades Autónomas deberían ser preceptivas,[114] así como su presencia en las reuniones que tengan lugar con la propia Comisión. Asimismo, el Estado debería contestar en todo caso los dictámenes de la Comisión en fase precontenciosa si las Comunidades Autónomas están involucradas y así lo piden, sin perjuicio de que pudiera negarse de manera motivada.[115]

Además, en cuanto a la representación jurídica ante el Tribunal de Justicia, los representantes autonómicos no intervienen directamente e, incluso, no forman parte del equipo jurídico del Estado de manera continua.[116] Es evidente que, de llegarse a establecer mecanismos de responsabilidad de las Comunidades Autónomas por incumplimiento del derecho de la Unión Europea,[117] deberían dirigir, de manera vinculante para el Estado, la defensa jurídica ante la Unión Europea.

En este sentido, la doctrina ha puesto de relieve que esta posibilidad se prevé indirectamente en la normativa, ya que el artículo 31.3 del Real Decreto 997/2003, de 25 de julio, por el que se aprueba el Reglamento del Servicio Jurídico del Estado, establece que “el Gobierno [...] podrá acordar que una persona especialmente designada al efecto asuma la representación y defensa del Reino de España, como Abogado del Estado ad hoc, en un procedimiento determinado ante tribunales, órganos y organismos internacionales o supranacionales en el que España sea parte”. Nada obsta para que este precepto sea utilizado para que represente al Estado una Comunidad Autónoma,[118] no en vano los representantes autonómicos tienen un mejor conocimiento del caso en estos supuestos.

Asimismo, el acuerdo debería actualizarse tomando en consideración el Protocolo (nº 2) sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. De acuerdo con el mismo, los estados miembros pueden interponer recurso de anulación por violación del principio de subsidiariedad en nombre del parlamento nacional. Dado que los parlamentos regionales pueden participar hasta cierto punto en el control parlamentario ex ante, cabría haber reformado los acuerdos para establecer algún mecanismo de integración de los mismos en el control ex post.[119]

Sin embargo la Ley 8/1994, de 19 de mayo, por la que se regula la Comisión Mixta para la Unión Europea, ha excluido dicha posibilidad tras su reforma de 22 de diciembre de 2009. En su artículo 7 establece que podrán solicitar al gobierno la interposición de dicho recurso la Comisión Mixta para la Unión Europea, el Congreso de los Diputados o el Senado en el plazo máximo de seis semanas desde la publicación oficial del acto legislativo europeo.

En todo caso, el gobierno podrá rechazar la solicitud con la única carga de exponer sus motivos ante la citada Comisión Mixta, si ésta lo solicita, de manera que la potestad de interposición de un recurso de anulación por parte de las Cortes Generales queda al albur de la decisión del gobierno. Y los parlamentos autonómicos ni tan siquiera tienen voz.[120]

Por último, debería incluirse en los acuerdos la participación de las Comunidades Autónomas en la fase previa a los expedientes de infracción que lleva a cabo la Comisión Europea desde abril de 2008. El llamado Pilot UE permite que la Comisión se ponga en contacto con el Estado supuestamente infractor antes de iniciar cualquier información. Si la respuesta del Estado satisface a la Comisión, el procedimiento no se inicia.[121]

Dado que España forma parte de dicho proyecto, las Comunidades Autónomas deberían colaborar en el mismo. En este sentido, debe tenerse en cuenta que en torno al 80% de las respuestas de los estados que la Comisión recibe mediante este procedimiento son consideradas satisfactorias.[122] Por lo tanto, se configura como un mecanismo altamente útil para evitar el procedimiento ante la Comisión. El interés de las Comunidades Autónomas en el mismo resulta, por lo tanto, evidente.

3.3. La participación directa de las Comunidades Autónomas en el Consejo de la UE

3.3.1. El bloqueo de la cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas

Los acuerdos alcanzados entre 1994 y 1997 podían hacer presagiar que la participación de las Comunidades Autónomas en la UE siguiera ampliándose, pero las vías de negociación se bloquearon durante varios años. El diálogo entre el gobierno central y las autonomías en esta cuestión empezó a enquistarse en 1999 ante la proximidad de las elecciones generales, y se cerró definitivamente en el año 2000.[123]

El nuevo gobierno central cerró enseguida toda posibilidad de profundizar la participación directa de las Comunidades Autónomas en la Unión Europea, descartando sin matices que éstas se incorporaran a las delegaciones del Estado ante el Consejo.[124]

El distanciamiento entre el gobierno y las Comunidades Autónomas fue creciendo a lo largo de la legislatura, llegando el gobierno central a oponerse públicamente en el Congreso de Laeken a la posible presencia de las regiones en la Convención.[125] De hecho, la posición española en la Convención no tuvo en cuenta ninguna de las demandas autonómicas.[126]

3.3.2. Los acuerdos de 9 de diciembre de 2004: la participación directa de las Comunidades Autónomas en el Consejo de la Unión Europea

La incorporación de representantes de las Comunidades Autónomas en las delegaciones españolas que participan en el Consejo ha sido el mayor campo de batalla entre el Estado y las Comunidades Autónomas en lo relativo a la participación de estas últimas en la Unión Europea. De hecho, hasta los acuerdos de 2004 las Comunidades Autónomas intentaron forzar la negociación con el gobierno central.

En marzo de 1998 se presentó una propuesta no de ley promovida por el Grupo Parlamentario Mixto solicitando la presencia regional en los consejos de ministros de la Unión Europea que no fue escuchada. En el año 2000 se volvió a presentar una proposición no de ley por los grupos parlamentarios catalán y vasco. Y en 2001 el Parlament de les Illes Balears promovió una proposición de ley con el mismo fin. Sin embargo estos esfuerzos fracasaron.[127]

No fue posible alcanzar un acuerdo al respecto hasta que el gobierno del Estado adoptó una postura favorable. Tras las elecciones de 2004 la negociación fue muy rápida, incluso con la mayoría de las Comunidades Autónomas gobernadas por partidos diferentes del que ocupaba el gobierno central.[128]

Este hecho pone de relieve, una vez más, el carácter absolutamente central del gobierno estatal en lo relativo a la participación de las Comunidades Autónomas en la Unión Europea. Asimismo, la vuelta a la cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas se produce otra vez con un gobierno central que no goza de mayoría absoluta en el Congreso, y que necesita del apoyo de los partidos nacionalistas, muy en particular del nacionalismo catalán.

Además, el PSOE gobernaba en coalición en Catalunya. En consecuencia, la relación política entre el partido gobernante en el Estado y los partidos de ámbito catalán era particularmente estrecha, necesitando el primero a los segundos tanto en las Cortes Generales como en el Parlament de Catalunya. No parece casualidad que en esta coyuntura la participación de las Comunidades Autónomas en la UE alcanzara su punto más álgido.

La importancia que para las Comunidades Autónomas tiene participar en el Consejo trae causa del papel absolutamente central de dicha institución en la Unión Europea. Aunque la reforma del Tratado de Lisboa haya potenciado las potestades del Parlamento Europeo, el Consejo disfruta de un “auténtico poder legislativo [...] el cual se manifiesta en la capacidad de decidir sobre la adopción del acto legislativo en cuestión, como poder de decisión final de la propia producción legislativa comunitaria”.[129]

Es una institución de carácter intergubernamental, sus miembros son los ministros de los diferentes estados, y representa los intereses de cada Estado. Ahora bien, desde el Tratado de Maastricht, y gracias a la influencia decisiva de las regiones belgas, los ministros de las regiones pueden ocupar la posición de los ministros de los gobiernos centrales en el Consejo, siempre que puedan comprometer al Estado. Sin embargo, para que los ministros regionales dirijan las negociaciones necesitan llegar a un acuerdo interno al respecto con su propio Estado. De no alcanzarlo, solo tendrán acceso al Consejo los ministros del Estado.[130]

Asimismo, es importante tener en cuenta que la incorporación en el Consejo de la Unión Europea debe conllevar el acceso a los órganos preparatorios de sus reuniones. El primer órgano de interés para las regiones son las representaciones permanentes de los estados, como ya se ha analizado. Además, las regiones tienen un interés directo en participar, al menos, en el COREPER[131] y en los grupos de trabajo del Consejo de la Unión Europea.

Respecto del COREPER, aunque formalmente no tiene poder de decisión y en ningún caso sustituya al Consejo, su importancia real es mucho mayor de lo que suele pensarse. Sus miembros suelen servir largas temporadas, sus decisiones son seguidas por el Consejo como puntos A y prácticamente no se discuten, y es fundamental en los procesos de toma de decisión.[132] No tiene la competencia para fijar la agenda del Consejo, pero es tal el nivel de trabajo de los ministros que en la práctica, junto con la presidencia y la secretaría, el COREPER es el órgano que más determina la agenda del Consejo.[133]

De hecho se afirma que el COREPER “is the council’s backbone and the engine room of Council Business”,[134] calculándose que entre el 90% y el 70% de las decisiones finales del Consejo se toman en realidad en el COREPER.[135] A pesar de esta importancia, es uno de los órganos menos transparentes de la estructura de la Unión Europea.

Los estados han sido particularmente reticentes respecto de la posibilidad de permitir que las regiones accedan al COREPER,[136] y aunque en los acuerdos de 2004 formalmente parecía abrirse la posibilidad de una integración de las Comunidades Autónomas en las discusiones del COREPER,[137] es una vía de participación inédita.

En la base de la pirámide están los grupos de trabajo, formados por expertos nacionales en las materias concretas. En este ámbito tan técnico y poco glamuroso se conduce el proceso normal de negociación. De todos los niveles del Consejo es el menos conocido y quizás el más vital,[138] porque lleva a cabo el trabajo técnico necesario antes de que el Consejo decida. De hecho, en torno al setenta por ciento de la producción normativa de la Unión Europea se decide en gran medida en este nivel, porcentaje aún mayor si se observa el conjunto de todas las “decisiones” del Consejo. Expanden enormemente el número de actores implicados en el proceso europeo de toma de decisiones y su trabajo ha crecido enormemente en los últimos años.[139]

En el caso de las Comunidades Autónomas, su participación en los grupos de trabajo se ha vinculado a su acceso al Consejo de la Unión Europea, ya que a la vez se firmaron los acuerdos que reformaban la Consejería de Asuntos Autonómicos en la REPER y el acceso a los grupos de trabajo al Consejo. Dicho acuerdo permitió el acceso directo a cuatro formaciones del Consejo, y a sus órganos preparatorios a las Comunidades Autónomas.

El acceso de las Comunidades Autónomas al Consejo de la UE empezó de manera informal con la integración del consejero de Agricultura de Castilla y León en el Consejo que abordó la reforma de la OCM del azúcar el 22 de noviembre de 2004. Con dicho fin las Comunidades Autónomas y el Estado alcanzaron un acuerdo el 18 de noviembre. Hasta ese momento no se había concretado el alcance que podría tener la participación de las Comunidades Autónomas en el Consejo, pero esta experiencia fue tan positiva que se aceleraron las negociaciones. La disposición del Estado y de las Comunidades Autónomas se puso de manifiesto en la integración de un consejero gallego de pesca los días 21 y 22 de diciembre en la delegación española sin que se produjera discusión alguna en la CARCE.[140]

Gracias a los acuerdos de 2004 los consejeros de las Comunidades Autónomas pueden asistir a las formaciones relativas a Agricultura y Pesca, Medio Ambiente, Empleo, Política Social, Salud y Consumidores, así como a la que se ocupa de Educación, Juventud y Cultura.[141] A lo largo de 2009-2010 se acordó ampliar la participación en las reuniones relativas a Consumo que tengan lugar en la Formación Competitividad y a los grupos de trabajo relativos a ordenación del juego y apuestas de dicha formación. En febrero de 2011, por último, se amplió a la materia de deporte.[142] Asimismo, pueden designar representantes de las Comunidades Autónomas para que asistan a los grupos de trabajo y del COREPER[143] que preparan las reuniones de dichas formaciones.[144]

Al comienzo de cada presidencia de la Unión Europea, el Estado asume la obligación de trasladar a las Comunidades Autónomas, a la CARUE y a las delegaciones u oficinas autonómicas en Bruselas los proyectos del orden del día de las reuniones del Consejo y el calendario oficial de reuniones elaborado por el Estado que asume la presidencia. De este modo las Comunidades Autónomas disponen de las fechas exactas, asuntos y resúmenes de los puntos de los órdenes del día del Consejo.[145]

Tomando como referencia esta información, las conferencias sectoriales han de prever las reuniones necesarias para abordar las cuestiones centrales sobre la participación autonómica en el Consejo de la Unión Europea.[146] Dichas reuniones han de llegar a acuerdos sobre en qué asuntos deben participar las Comunidades Autónomas, qué comunidad asumirá la representación durante el semestre, las líneas generales a seguir por la misma y, si es preciso, tres Comunidades Autónomas que la apoyen en cuestiones técnicas. Estas actuaciones podrán llevarse a cabo en órganos especializados creados por las propias conferencias sectoriales, si se considera preciso.

Cada conferencia sectorial deberá, además, establecer un procedimiento o reglas de designación del representante autonómico en las formaciones del Consejo. De este modo se garantiza la rotación entre las Comunidades Autónomas, la estabilidad y continuidad, ya que evita que sea preciso debatir cada semestre qué Comunidad Autónoma ostenta la representación. La designación del representante debe constar en el acta de reunión del pleno de la conferencia y, si bien cabe una cierta flexibilidad respecto de las Comunidades Autónomas que participan en los grupos de trabajo, respecto del Consejo la regla debe ser la fijación clara y estable durante toda la presidencia.

A la hora de designar al representante, las Comunidades Autónomas deben tener en cuenta las decisiones de otras conferencias sectoriales –para evitar que una Comunidad Autónoma se sobrecargue–, la capacidad técnica de cada una, así como su interés efectivo en las diferentes materias. También se debe tomar en cuenta la adscripción política de las Comunidades Autónomas, ya que este proceso precisa de la confianza mutua.

Igualmente, deben tomarse en consideración las propias peculiaridades del Consejo de la Unión Europea: la limitación del espacio, la posibilidad de que en una reunión se trate más de una cuestión y la conveniencia de que la delegación española esté coordinada y sea estable,[147] así como la posibilidad de que los temas aborden más de un semestre.[148]

Por tanto, el representante de las Comunidades Autónomas será designado por consenso en el marco de las conferencias sectoriales.[149] Dicho representante debe impulsar el sistema, de manera que se encargará de todas las relaciones con y entre las Comunidades Autónomas, y de la concertación con la Administración estatal. Asimismo, podrá designar un técnico que acudirá a las reuniones de las instancias preparatorias, es decir, de los grupos de trabajo y, llegado el caso, el COREPER.[150]

Además, el representante autonómico podrá participar y tomar la palabra en los órganos e instituciones de la Unión Europea para transmitir la posición común de las Comunidades Autónomas,[151] previo acuerdo con el representante del Estado. Dicha posición común será adoptada en los términos previstos en el acuerdo de 1994 ya comentado y “habrá de ser debidamente tenida en cuenta a lo largo de todo el proceso de negociación”.[152] Ahora bien, la dirección de las negociaciones y el voto corresponden al representante del Estado, de manera que en último extremo será el responsable de conceder la palabra.

Por tanto, las Comunidades Autónomas deben ponerse de acuerdo sobre cuál ostentará la representación, después podrán acordar una posición común y podrán exponerla en el Consejo o en los grupos de trabajo, si llegan a un acuerdo con el Estado al respecto.

El modelo descansa sobre las conferencias sectoriales, el acuerdo entre las Comunidades Autónomas y la existencia de una posición común. Su éxito depende en gran medida del alcance de acuerdos interautonómicos. Para ello se ha enfatizado el papel de la Comunidad Autónoma designada para representar al resto, de manera que ha de elaborar una propuesta de posición común que transmitirá a las restantes Comunidades Autónomas. En una reunión posterior entre Comunidades Autónomas se discutirá la misma, y se adoptará por consenso.

El paso siguiente es que las Comunidades Autónomas y el Estado acuerden cómo se va a integrar esta posición común en la posición negociadora de España. Para ello se prevé que, de no ser posible una reunión en el seno de una conferencia sectorial u otros órganos específicos,[153] el ministerio pueda convocar una reunión a tal efecto. La flexibilidad llega al punto de que, si las Comunidades Autónomas no se oponen, la Comunidad Autónoma responsable puede recabar el criterio de las demás por el medio que consideren conveniente, y consensuarlo directamente con el Estado.

De este modo el proceso tiene dos fases fundamentales: una primera de concertación interautonómica horizontal, sin participación del Estado, y una segunda con el Estado. La previsión del acuerdo era que las Comunidades Autónomas pudieran ponerse de acuerdo entre ellas haciendo uso del marco proporcionado por las conferencias sectoriales ante la inexistencia de otros foros, o incluso en otro tipo de encuentros propiciados por el Estado.[154]

La concertación con el Estado también tendría que producirse en las reuniones de las conferencias sectoriales, aunque en este aspecto los acuerdos son más flexibles. Esta aparente contradicción responde al hecho de que la cooperación entre las Comunidades Autónomas y el Estado ha sido mucho más frecuente que la exclusivamente interautonómica.

De este modo el acuerdo tiene como efecto fundamental promover la colaboración entre las Comunidades Autónomas y revitalizar su participación en la formación de la posición del Estado, más allá de la efectividad real de la participación de las Comunidades Autónomas en las instituciones y órganos de la Unión Europea.[155]

Cuadro 3

Participación de las Comunidades Autónomas en las formaciones del Consejo

CUADRO 3

Este acuerdo se basa en dos premisas teóricas básicas: la leal cooperación y la unidad de la representación de España ante la Unión Europea. Las Comunidades Autónomas deben ser capaces de alcanzar un acuerdo ente ellas y con el Estado, y representar al conjunto de las Comunidades Autónomas. La Comunidad Autónoma que participa en el Consejo es depositaria del interés y, por tanto, de la confianza del resto. El Estado, por su parte, no puede seguir asumiendo competencias que corresponden a las Comunidades Autónomas sin que éstas tengan la más mínima participación en su ejercicio.[156]

Por último, la Comunidad Autónoma que ha participado en las reuniones debe elaborar una nota que transmitirá a las demás Comunidades Autónomas y a la Consejería de Asuntos Autonómicos en la REPER.[157] Además, debe informar de manera detallada a la Comunidad Autónoma que vaya a sucederla.

Como cabía esperar, han surgido diversos problemas en el desarrollo de este modelo.[158] Para tener éxito el modelo exige, de una parte, una elevada cooperación entre Comunidades Autónomas, siendo que las relaciones entre ellas eran casi inexistentes, y el acuerdo con el Estado, que nunca ha sido fácil. De la otra, también requiere una mejora del funcionamiento de las conferencias sectoriales, y la creación de canales de información y trabajo conjunto entre todas las administraciones implicadas.

En contra de lo que quizá se podía prever, este sistema ha gozado de notable acogida entre las Comunidades Autónomas, así como de un desarrollo sin precedentes que ha ido en incremento. Las Comunidades Autónomas han sido capaces de llegar a acuerdos y se han llevado a cabo las reformas necesarias en las conferencias sectoriales.

En todas las conferencias implicadas se han creado grupos de trabajo u órganos específicos en los cuales se desarrolla principalmente la colaboración en cuestiones relativas a la participación autonómica en el Consejo. La importancia que la participación en la Unión Europea tiene para las Comunidades Autónomas se refleja en el funcionamiento de dichos órganos, ya que se reúnen con mucha más frecuencia que las restantes conferencias sectoriales.[159]

También se han creado reglas de designación de los representantes en las formaciones que garantizan la rotación entre Comunidades Autónomas, permiten conocer con antelación las Comunidades representantes y evitan las negociaciones, e incluso disputas, cada semestre. En este sentido se puede hablar de tres grandes criterios para designar los representantes:[160]

– Orden alfabético: Consejo de Agricultura y Pesca. Este criterio simplemente busca evitar el conflicto y prever la Comunidad responsable, aunque en todo caso en ocasiones se ha suavizado en la praxis, de manera que se ha tenido en cuenta que determinadas políticas afectan particularmente los cultivos de algunas Comunidades Autónomas,[161] y que tampoco tiene mucho sentido que la Comunidad que participe en Pesca no tenga mar.[162]

– Orden de aprobación de los estatutos de autonomía (decreciente o creciente): Consejo de Medio Ambiente y Consejo de Empleo y Política Social, Salud y Consumo. Al igual que en el caso anterior, es un criterio que nada tiene que ver con el interés o capacidad de cada Comunidad Autónoma. En el caso de Empleo la rotación en el primer semestre de cada presidencia se establece según población activa.[163] Asimismo, dentro del Consejo de Educación, Juventud y Cultura, se aplica este criterio respecto de Juventud para el segundo semestre.

– Población: Consejo de Educación,[164] Cultura y Juventud (segundo semestre) y Empleo (primer trimestre).[165]

La regla es el semestre que coincide con la Presidencia. Hay algunas excepciones, como las ya comentadas en Agricultura y, especialmente, en Medio Ambiente.[166] Sin embargo, deberían llevarse a cabo cambios que adapten mejor la representación a la duración real de los proyectos europeos. Esta adaptación entre el criterio de representación de las Comunidades Autónomas y el funcionamiento real de la Unión Europea es, en realidad, el mecanismo más adecuado.

De hecho, sería importante que las conferencias sectoriales se adaptaran a las formaciones del Consejo[167] y que se flexibilizara el criterio para la representación en el Consejo, pudiendo abarcar más de seis meses.[168] En este sentido el Tratado de Lisboa fija presidencias coordinadas de dieciocho meses, de manera que actualmente carece de lógica alguna el criterio de los seis meses.[169]

De manera que, si un determinado proyecto sigue discutiéndose, no deberían interrumpirse los trabajos de la Comunidad Autónoma. Sin perjuicio de que pueda existir un intercambio de información entre Comunidades Autónomas, los nuevos representantes de las Comunidades Autónomas pueden encontrarse con problemas a la hora de interactuar con los miembros de otras delegaciones si se incorporan a un proyecto ya avanzado. Además, esta diversidad de criterios puede conllevar que recaiga sobre la misma Comunidad Autónoma la participación directa en dos o más formaciones el mismo semestre, pudiendo tener problemas de gestión y de recursos.[170]

En cualquier caso, cabe afirmar que, en términos generales, se han llevado a cabo las reformas precisas dentro de las conferencias sectoriales, de manera que la primera gran dificultad del acuerdo, el mal funcionamiento de los mecanismos de cooperación preexistentes, ha sido superada con bastante éxito, sin perjuicio de que deban hacerse algunas mejoras.

La segunda gran dificultad era la necesidad de que las Comunidades Autónomas cooperasen. Para que el acuerdo de 2004 funcione, las Comunidades Autónomas deben ser capaces de reunirse para concitar una posición común por consenso, y después deben confiar a la Comunidad Autónoma designada tanto la elección de los técnicos que participarán en los grupos de trabajo como la posterior negociación con el Estado. Y este conjunto de acuerdos debían tomarlos regiones que nunca habían interactuado en redes de cooperación horizontales. Pese a lo que podría esperarse, la participación y el acuerdo han sido la regla.

Cuadro 4

Participación directa de las Comunidades Autónomas en el Consejo y en los grupos de trabajo [171]

2005

2006

2007

2008

2009 [172]

2010

2011

Reuniones Comunidades Autónomas [173]

11

16

12

8

3

9

11

Posiciones comunes

7

20

14

11

5 [174]

11

13

Participación en el Consejo de la Unión Europea

22

28

27

46

31

36

40

Intervención de las Comunidades Autónomas en el Consejo de la Unión Europea

2

9

10

3

5

7

9

Reuniones de los grupos de trabajo [175]

141

270

311

408

229

Como muestra el cuadro, las Comunidades Autónomas han pasado de adoptar una sola posición común entre 1994 y 2004 a un mínimo de siete en 2005, llegando a catorce en 2007.[176] Asimismo, se mantiene una elevada intervención en el Consejo de la Unión Europea.

Más llamativo resulta que, con el objeto de alcanzar acuerdos previos a las reuniones con el Estado, las Comunidades Autónomas se hayan reunido todos los años en diferentes sedes. De manera habitual se reúnen sin necesidad de que el Estado promueva el encuentro. Al respecto merece la pena recordar que hasta la creación de la Conferencia de Gobiernos de las Comunidades Autónomas no existía ningún foro institucionalizado de cooperación interautonómica.[177] Este dato pone de relieve la importancia que para las Comunidades Autónomas posee la Unión Europea, y su elevado interés en participar lo más activamente posible en el proceso europeo.

Como había advertido la doctrina, la integración de la voluntad estatal y las regionales para conformar una sola ante la Unión Europea depende de manera consustancial del consenso, de la existencia de una dinámica de cooperación y lealtad mutua.[178] Solo cuando dicha dinámica ha existido se ha podido hablar de participación real y efectiva de las Comunidades Autónomas en el Consejo.

Se pone de relieve también que la reticencia del Estado a la participación directa de las Comunidades carecía de fundamento.[179] El sistema actual proyecta el sistema autonómico en la Unión Europea, respondiendo más fielmente al modelo constitucional que el anterior, en el que el Estado era el único sujeto visible en las principales instituciones europeas, relegando a las Comunidades Autónomas a pactos políticos dependientes de coyunturas electorales.

Asimismo, merece la pena destacar cómo ha aumentado la participación de las Comunidades Autónomas en los grupos de trabajo del Consejo, dato que se muestra más claramente por semestres. En el primer semestre de 2005 las Comunidades Autónomas asistieron solo a 31 reuniones de los grupos de trabajo, sin embargo en el segundo acudieron a 110.

También se ha producido una creciente colaboración con las delegaciones u oficinas autonómicas en Bruselas.[180] De hecho, los miembros de las delegaciones u oficinas autonómicas se reúnen habitualmente con la REPER para preparar la participación de las Comunidades Autónomas. A estas reuniones acuden con frecuencia miembros de las Comunidades Autónomas que viajan con dicho fin a Bruselas.[181]

Estos datos ponen de relieve un aprendizaje rápido de las Comunidades Autónomas, ya que han necesitado muy poco tiempo para comprender la enorme importancia de los grupos de trabajo, y para rentabilizar el personal especializado de que disponen.[182] No obstante, respecto a los grupos de trabajo, la participación autonómica podría mejorar de manera sustancial, ya que las Comunidades Autónomas no participan activamente en los mismos.[183]

Las Comunidades Autónomas se reúnen para adoptar posiciones comunes pensando en las formaciones del Consejo, pero no en los grupos de trabajo. Es evidente que si los encuentros entre autonomías se producen seis días antes de que tenga lugar la reunión del Consejo, no ha podido haber participación alguna en los grupos de trabajo.[184] Por ello las Comunidades Autónomas deberían acordar cuando menos un conjunto de pautas o líneas generales que deben seguir sus representantes.

Para la participación en los grupos de trabajo, al representante de la Comunidad Autónoma tan solo se le exige la suficiente capacitación técnica y su adecuación jerárquica para ser un interlocutor válido del Estado. Sin embargo, dado que es el representante de todas las Comunidades Autónomas, debería disponer de una guía mínima de actuación acordada conjuntamente.

Igualmente, es preciso tomar en cuenta que los grupos de trabajo precisan de personal altamente especializado del que quizá no todas las Comunidades Autónomas disponen. Por eso sería oportuno un reparto de los grupos de trabajo entre Comunidades Autónomas cuando sean muy cuantiosos, aunque dicha medida debe venir necesariamente acompañada de una información fluida.[185] La Comunidad Autónoma que participa en el Consejo debe contar con el máximo de información posible para rentabilizar su participación.

Dentro de esta búsqueda de la máxima información y participación en las fases preparatorias, debe volver a insistirse en la pertinencia de que las Comunidades Autónomas tengan acceso al COREPER. También sería preciso fomentar la participación de las Comunidades Autónomas en los foros informales, dada la importancia en los procesos de negociación de la Unión Europea en los encuentros bilaterales, las “giras de capitales” del Consejo, etc.[186]

De hecho, en 2009 una Comunidad Autónoma acudió por primera vez a las conferencias interministeriales organizadas por la presidencia del Consejo con base en los acuerdos de 2004, y asimismo se entrevistó en nombre de las Comunidades Autónomas con la comisaria europea de Sanidad.[187] Igualmente, las Comunidades Autónomas pudieron acceder a los encuentros informales del Consejo durante la presidencia española de 2010. A pesar del interés mostrado por los consejeros autonómicos,[188] su participación se limitó a dicho trimestre. Este camino debe seguirse explorando. Las reuniones informales juegan un papel fundamental en la Unión Europea.

Igualmente, la Consejería para Asuntos Autonómicos en la REPER podría estar suministrando información respecto de ámbitos en los que las Comunidades Autónomas no tienen garantizado su acceso. En otros términos, conforme a los acuerdos, la Consejería para Asuntos Autonómicos puede asistir a las reuniones preparatorias de formaciones a las que las Comunidades Autónomas siguen sin poder asistir. Esta posibilidad continúa sin aprovecharse a pesar de que los proyectos europeos suelen tener un carácter transversal. Delimitar la participación autonómica siguiendo de manera estricta y restrictiva las formaciones es artificial y no se ajusta a la realidad.

Sin embargo, desde la Administración estatal la participación autonómica se liga a las cuatro formaciones del Consejo a las que hacen referencia los acuerdos de 2004. Esta comprensión limitada del papel de las Comunidades Autónomas en la Unión Europea se observa claramente en los vaivenes que sufrió la participación autonómica en el Grupo de Trabajo Protección e Información de Consumidores.

En 2006 dicho Grupo de Trabajo pasó a la Formación del Consejo de Competitividad. Por este motivo el Ministerio de Sanidad y Consumo estimó que las Comunidades Autónomas no podían seguir participando en el Grupo de Trabajo y, de manera abrupta, se interrumpió la participación autonómica a pesar de que ya había sido designada Catalunya como representante.[189]

Esta reacción denota una lectura restrictiva del acuerdo y una comprensión limitada del sentido de la cooperación y de la autonomía política, ya que consumo es una competencia exclusiva autonómica. Hacer depender la participación de las Comunidades Autónomas en la Unión Europea de una interpretación literal de los acuerdos con el Estado significa comprender que la apertura de los foros europeos es una potestad estatal.

Sin embargo, esta participación es una consecuencia necesaria del reconocimiento de la autonomía política. Los imperativos del proceso europeo hacen que esta participación deba ser instrumentada a través del Estado, y que deba preservarse la unidad de la representación exterior. Ahora bien, la autonomía política debe tener un reflejo en el proceso de integración europea y la participación directa es la vía que salvaguarda mejor la autonomía política.

De hecho el siguiente cuadro, relativo a la participación de las Comunidades Autónomas en la Formación de Medio Ambiente, pone de relieve cómo las Comunidades Autónomas están haciendo un auténtico esfuerzo por alcanzar posiciones comunes. De hecho son frecuentes las reuniones interautonómicas en las que participan un elevado número de Comunidades Autónomas. En la materia de medio ambiente, el número máximo de Comunidades Autónomas que se ha reunido ha sido de quince[190] y el mínimo de nueve,[191] siendo la media de 12,62. En todos los casos Catalunya estaba entre las Comunidades firmantes.

Además, los acuerdos que se alcanzan no están vacíos de contenido. Es cierto que frecuentemente las Comunidades Autónomas tan solo proponen modificaciones de estilo; sin embargo, en múltiples ocasiones ponen de relieve la necesidad de que se aborde con mayor profundidad alguna cuestión o que se mejore la normativa en aspectos concretos, haciendo propuestas alternativas. Asimismo, también han expresado su desacuerdo con la redacción de algún precepto, con la escasa ambición del proyecto europeo o, incluso, con los plazos de ejecución de una medida.

Por último, merece la pena destacar que las posiciones comunes han servido para reivindicar las potestades de las regiones. De este modo, se pueden erigir en un mecanismo para hacer llegar a la UE las peticiones regionales.[192] Por tanto, si bien las Comunidades Autónomas se ven sometidas a las lógicas restricciones derivadas de la negociación, que impone acuerdos de mínimos, pueden exponer su postura respecto de las propuestas europeas que afectan sus competencias. En otros términos, este mecanismo les puede permitir que se conozca su opinión en Bruselas, dándoles quizá la oportunidad de influir en la decisión final.

Cuadro 5

Posiciones comunes de las Comunidades Autónomas en el Consejo (Formación de Medio Ambiente) [193]

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Número de CCAA (media)

13

11

11,75

14,25

14[194]

12,75

12

Número de posiciones comunes adoptadas

2

4

4

4

4

4

3

Propuestas de modificación de contenido

2

4

3

2

1

1

1

Propuestas de modificación de estilo

0

4

4

4

4

2

2

Desacuerdo con la medida

0

2

0

3

3

2

1

Petición de una mayor participación regional

1

1

2

2

0

4

2

Por tanto, a pesar de que han surgido problemas concretos en el desarrollo de los acuerdos de 2004, derivados tanto de la actitud de los ministerios como de las propias Comunidades Autónomas, en términos generales cabe hablar de éxito de dichos acuerdos.[194] Este éxito no solo se refleja en la elevada participación de las Comunidades Autónomas en la red creada, sino también en la apuesta por la cooperación y la multilateralidad; por eso debería ampliar el alcance de los acuerdos.[195] Siete años después no deberían quedar dudas de que no hay motivos para la desconfianza hacia el desempeño de las Comunidades Autónomas.

Las competencias autonómicas deberían configurar la participación en la Unión Europea de las Comunidades Autónomas, y estas competencias deben entenderse de una manera realista. La separación llevada a cabo por los acuerdos de 2004 tenía sentido como proyecto piloto, pero no se corresponde con la realidad. No en vano es factible que en las diversas formaciones del Consejo, o en sus órganos preparatorios, se aborden cuestiones que atañan a las competencias autonómicas. Las materias horizontales son una realidad innegable en cualquier sistema competencial. Además, las Comunidades Autónomas están siendo excluidas de formaciones en las que se negocian materias respecto de las que ostentan competencias, como seguridad, transportes o energía.

En este punto podría aplicarse el mismo criterio que en la RFA, de manera que las Comunidades Autónomas pudieran solicitar su participación ante los diferentes órganos e instituciones de la Unión Europea siempre que ostenten competencias legislativas o administrativas en las materias que se van a discutir.[196] Este sistema conllevaría que la participación autonómica fuera la regla, y respondería al hecho de que se están discutiendo iniciativas europeas que las Comunidades Autónomas deberán implementar.

Además, podría plantearse la oportunidad de otorgarle al representante autonómico un papel más activo, como es la práctica en otros estados miembros o, cuando menos, constreñir la capacidad del Estado de determinar la posibilidad de intervención del autonómico.

De hecho en los informes se recoge como, al menos en una ocasión, el jefe de la delegación española consideró no pertinente la intervención de un consejero.[197] También se tiene constancia de falta de acuerdo del gobierno con la intervención propuesta, con la consiguiente renuncia de la Comunidad Autónoma a la posibilidad de asistir al Consejo.[198]

Es cierto que en otros sistemas se ha considerado particularmente problemática la capacidad de las regiones de dirigir las negociaciones.[199] A pesar de ello, debe garantizarse a las Comunidades Autónomas que si alcanzan una posición común en una materia en la que ostentan competencias, ésta será al menos la posición de partida del Estado español ante los órganos e instituciones europeos.

Sin embargo, en todo caso, la mera presencia de los representantes de las regiones influye en el comportamiento del representante estatal durante las negociaciones, ya que este último será mucho más receptivo a los intereses regionales de lo que quizá sería si estuviera solo. Incluso, no cabe descartar que la presencia del representante regional beneficie al estatal.

En teoría los estados pueden parecer más débiles si son observados por los representantes de las regiones, pero estos pueden convertirse en una baza en las negociaciones a favor de las delegaciones estatales. Obviamente, las delegaciones deben pensar muy bien qué punto someten a reserva o cuándo transigen, porque puede estar en juego la benevolencia de las demás delegaciones en otros puntos de mayor importancia,[200] pero las regiones pueden ser la perfecta coartada, si se emplea con inteligencia y mesura, para no hacer más concesiones a otros estados.[201] En consecuencia, tanto el Estado como las regiones pueden obtener beneficios por su trabajo conjunto.

En definitiva, la mejor manera de garantizar las competencias autonómicas es la presencia de las Comunidades Autónomas en las negociaciones. Este hecho explica el éxito de los acuerdos de 2004, ya que les confieren a las Comunidades Autónomas un instrumento adecuado para asegurarse de que se están respetando sus competencias.

A las regiones no solo les preocupa el aumento de competencias de la UE en detrimento de sus propios espacios de poder, sino también el incremento de influencia de los gobiernos centrales,[202] que pueden usar fácilmente a la UE como disculpa para tomar decisiones en ámbitos competenciales de las regiones. Participar en el Consejo de la UE y en sus grupos de trabajo significa también controlar al propio Estado, asegurarse de que no los emplea para “recuperar” espacios frente a las regiones.[203]

Asimismo, los actores nacionales que participan de manera directa en la UE disponen de una ventaja comparativa frente a los rivales políticos que no acceden a la misma.[204] Por eso las cláusulas constitucionales que reconocen la potestad de las regiones de participar directamente en la Unión Europea se han calificado también de desconfianza institucionalizada,[205] desconfianza no solo en el proceso europeo sino sobre todo en el propio Estado. No obstante, ello no implica que deba perjudicarse al Estado por la participación de las regiones, ni mucho menos a los ciudadanos, cuyos intereses también son defendidos por las regiones.

El funcionamiento de los acuerdos pone de manifiesto que carecen de fundamento las reticencias del Estado hacia la participación directa de las Comunidades Autónomas en la Unión Europea. El sistema, lejos de ser ingobernable, como presagió el gobierno central,[206] se rige por el acuerdo entre las Comunidades Autónomas.

Las Comunidades Autónomas han creado foros de encuentro, designado los funcionarios y representantes del conjunto de las autonomías ante la UE, intercambiado información y adoptado posiciones comunes. De hecho, las Comunidades Autónomas han mostrado explícitamente su interés en profundizar el sistema de participación en la UE.[207] Cuando el gobierno central se ha avenido a negociar con las Comunidades Autónomas, éstas se han mostrado favorables al acuerdo, y lo han aplicado con rigor.

Tampoco han sido un óbice las diferencias entre las aspiraciones de autogobierno de las Comunidades Autónomas. La posibilidad de una relación bilateral Estado-Comunidades Autónomas se recoge tanto en la Ley 2/1997 que regula la CARUE como en los acuerdos de 2004.[208] De hecho se crearon comisiones bilaterales en asuntos europeos entre el Estado y el País Vasco, Catalunya y Canarias.[209] Además, la Comunidad de Navarra recurrió a la Junta de Cooperación para activar la cooperación bilateral en asuntos europeos en 2003.[210]

Las Comunidades Autónomas han mostrado especial interés por las comisiones bilaterales en las etapas en que el Estado ha sido particularmente reacio a la participación autonómica en la UE.[211] Ante la imposibilidad de arbitrar sistemas funcionales de integración en la UE, las Comunidades Autónomas con un perfil más europeísta han buscado la bilateralidad como mecanismo preferente o se han volcado en las redes interregionales.[212] Sin embargo, las comisiones bilaterales han tenido un desempeño muy irregular.

Esto no significa que las Comunidades Autónomas renuncien a la bilateralidad cuando los foros multilaterales funcionan. En este sentido debe destacarse que las recientes reformas estatutarias han introducido comisiones bilaterales Estado-Comunidad Autónoma permanentes.[213] Además, los estatutos de autonomía de Andalucía, Catalunya y Navarra establecen que, en los casos de participación de la Comunidad Autónoma en los órganos preparatorios del Consejo y la Comisión, la Comunidad podrá ejercer la representación y la presidencia.[214] Asimismo, en los casos de Catalunya y Navarra[215] la Comunidad Autónoma podrá nombrar representantes de la REPER, previsión que podría referirse al nombramiento de los consejeros autonómicos previstos en los acuerdos de 2004.[216]

Por último, también se ha previsto la participación de las Comunidades Autónomas de Catalunya e Illes Balears en las reformas de los tratados constitutivos. Ambos estatutos establecen que la Comunidad ha de ser informada de las negociaciones y ratificaciones de las reformas de los tratados.[217] Además, previo acuerdo con el Estado, en las delegaciones españolas pueden participar representantes autonómicos.[218]

La bilateralidad es un lógico complemento de los foros multilaterales derivado del diferente grado de competencias y de las diversas sensibilidades de las Comunidades Autónomas. Precisamente las recientes reformas estatutarias ponen de relieve que la creación de foros bilaterales en nada empece el funcionamiento de los multilaterales.[219] No en vano, a la par que se han previsto nuevas comisiones mixtas o se han reforzado las existentes, se ha creado la Conferencia de Gobiernos de las Comunidades Autónomas.

La creación de las comisiones mixtas no ha frenado los foros multilaterales: la participación de las Comunidades Autónomas en el Consejo y en la Comisión ha seguido desarrollándose, y tampoco se ha perdido el interés en la CARUE, cuyo trabajo se impulsó mediante el diseño de los planes anuales de actuación y la reforma de su reglamento.[220]

En otros términos, la creación de los foros bilaterales no interrumpió ni perjudicó a los foros multilaterales. Esta fase de cooperación y participación autonómica en la UE se frena en 2011. Las elecciones generales de ese año paralizaron cualquier tipo de propuesta de profundización.

La última reunión de la Comisión de Coordinadores tuvo lugar el 25 de octubre de 2011, y la CARUE tampoco se convoca desde el 7 de febrero de 2011. Sobre la mesa están pendientes asuntos como la renovación y actualización del acuerdo relativo a la participación de las Comunidades Autónomas en los comités o la ampliación y mejora de la participación autonómica en el Consejo.[221]

3.3.3. El mecanismo de alerta temprana: los parlamentos autonómicos

El Tratado de Lisboa confiere nuevas funciones a los parlamentos de los estados miembros y refuerza el Parlamento Europeo. Tras su entrada en vigor, los parlamentos nacionales son informados de los proyectos de actos legislativos de la Unión y velan por el cumplimiento del principio de subsidiariedad mediante el sistema de alerta temprana. Además, participan en los procedimientos de revisión de los tratados y en los mecanismos de evaluación de las políticas de la Unión en el espacio de libertad, seguridad y justicia y en el control político de Europol y de las actividades de Eurojust, y deben ser informados de las solicitudes de adhesión a la Unión.[222]

Desde la perspectiva de los parlamentos autonómicos, destaca la posibilidad de participar en el mecanismo de alerta temprana. Dicho mecanismo otorga a los parlamentos de los estados miembros la potestad de velar por el cumplimiento del principio de subsidiariedad consultando, “cuando proceda, a los parlamentos regionales que posean competencias legislativas”.[223]

Ahora bien, si respecto de los parlamentos nacionales gran parte de la doctrina es bastante escéptica en cuanto a la funcionalidad real del mecanismo de alerta temprana,[224] las dudas en el caso de los parlamentos regionales son aún mayores. No en vano su participación está condicionada, en primer lugar, por los propios límites del mecanismo de alerta temprana, en segundo, por la posible necesidad de cooperación con el parlamento estatal, y en último, por la propia normativa y desempeño del parlamento regional.

El principio de subsidiariedad implica que, en aquellos ámbitos en los que no tiene una competencia exclusiva, la Unión Europea debe acreditar que lo puede realizar mejor que los estados miembros por separado (test de la eficacia comparativa), que su acción resulta necesaria por ser insuficiente la de los estados miembros (test de suficiencia) y que la acción precisa de actuación comunitaria por su dimensión no meramente estatal (test de dimensión).[225]

Ahora bien, pese a la aparente sencillez de esta descripción apenas se ha podido discernir qué implica realmente el principio de subsidiariedad. Más allá de la afirmación de que se trata de un principio de ejercicio de las competencias, carece de una definición consensuada.[226]

Por tanto, el primer problema es su determinación. Sin embargo, a pesar de que se desconoce el contenido del principio de subsidiariedad, el Tratado de Lisboa otorga a los parlamentos de los estados miembros la potestad para velar por su respeto. Y el alcance de esta potestad es el segundo problema.

Conforme al Protocolo (nº 2) sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, los parlamentos nacionales deben ser informados directamente por la institución europea autora de todos los proyectos de actos legislativos, y pueden elaborar un dictamen sobre el cumplimiento del principio de subsidiariedad de dicho acto.[227] Cada parlamento nacional tiene dos votos, y sus efectos dependerán del número de dictámenes motivados que reciba cada propuesta.

En todo caso, si en el marco de un procedimiento ordinario una mayoría simple de los votos de los parlamentos considera que no se cumple con el principio de subsidiariedad, la Comisión deberá justificar su posición mediante dictamen motivado. Ahora bien, si el 55% de los miembros del Consejo o la mayoría simple del Parlamento Europeo consideran que la propuesta no cumple con el principio de subsidiariedad, deberá retirarse.

Esta previsión ha sido duramente criticada, ya que, de facto, constriñe el poder de iniciativa de la Comisión, siendo incompatible con el principio de equilibrio institucional.[228] Ciertamente, esta previsión resulta paradójica, ya que el incremento de peso de los parlamentos nacionales teóricamente pretende contrarrestar el poder del Consejo.[229] Sin embargo, el principio de subsidiariedad recae principalmente sobre la Comisión y el Tribunal de Justicia. Además, el propio mecanismo plantea dificultades de calado para su puesta en práctica.

En primer lugar, el mecanismo de alerta temprana exige que los parlamentos procesen una ingente cantidad de información en plazos particularmente breves.[230] Este hecho puede bloquear otras funciones parlamentarias, dando origen a malas prácticas con dictámenes endebles y superficiales.[231]

En segundo lugar, los proyectos normativos de la UE suelen ser extremadamente técnicos y no siempre tienen un contenido político claro o relevante, de manera que los parlamentarios carecen con frecuencia de los conocimientos adecuados para analizar las propuestas. Asimismo, el control del Parlamento se ciñe necesariamente al principio de subsidiariedad, de alcance impreciso y, en todo caso, limitado. Por tanto, este mecanismo implica un enorme esfuerzo pero sus resultados pueden ser exiguos para los parlamentos de los estados miembros.

En tercer lugar, sus resultados no son particularmente visibles. El impacto mediático de la política europea es mínimo. Los medios de comunicación y la ciudadanía parecen tener menos interés en los debates relativos a decisiones europeas que en los centrados en cuestiones estrictamente internas. Por tanto, los parlamentos deben cumplir dicha función a costa de que su trabajo pase desapercibido entre sus electores y confiar en que obtendrán una mayor influencia a largo plazo en el proceso europeo. El resultado puede ser que los diputados no lleven a cabo el control de subsidiariedad o que lo hagan de manera absolutamente superficial.[232]

En cuarto lugar, deben tomarse en consideración los límites derivados de la lógica parlamentaria. Los parlamentos realizan su función de control mediante la confrontación directa, de manera que están habituados a tener la posibilidad de discutir las propuestas con los representantes de las instituciones que promueven las mismas. Sin embargo, en el mecanismo de alerta temprana la comunicación con la Comisión tan solo podría ser escrita, y en todo caso los plazos son tan breves que no dejan lugar para un auténtico diálogo.[233]

Finalmente, la lógica de partidos puede hacer que los parlamentos emitan informes con el único propósito de apoyar al gobierno respectivo. Es harto improbable que la mayoría parlamentaria informe negativamente de una propuesta apoyada por el gobierno, ya que podría interpretarse como una muestra de debilidad del mismo gobierno tanto en términos de política interna como en los foros de negociación europeos.[234] Paralelamente, puede convertirse en una herramienta del parlamento frente al gobierno en el marco de controversias nacionales, pudiendo perjudicar el conjunto de la integración europea.[235] En otros términos, la aprobación y el contenido de los informes están, en gran medida, predeterminados por la correlación de fuerzas y la cultura política de las élites parlamentarias.

Frente a estas dificultades es necesario insistir en el papel real que los parlamentos cumplen en los sistemas constitucionales, y en el que pueden desempeñar en la UE. No cabe esperar que el mecanismo de alerta temprana resuelva el llamado déficit democrático de la UE. En realidad la Unión Europea tiene un alto rendimiento democrático desde una perspectiva “normativa”, ya que garantiza los derechos individuales, las decisiones se toman tras alcanzar un elevado consenso y permite la participación plural de múltiples actores políticos y sociales a la hora de diseñar sus políticas, que, además, suelen ser muy efectivas. Sin embargo, desde una perspectiva “republicana” debe enfatizarse la falta de un espacio público con debates y partidos políticos de alcance europeo, así como la escasa y vaga responsabilidad política que deriva de las decisiones europeas.[236]

Los parlamentos de los estados miembros no pueden suplir estas carencias. De hecho, para dicho fin parece más apto el Parlamento Europeo, dado su sistema de elección y funciones.[237] Por tanto, el mecanismo de alerta temprana debe entenderse en el marco de las funciones que los parlamentos nacionales pueden efectivamente cumplir. En este sentido, se ha defendido que el mecanismo de alerta temprana puede incentivar la cooperación interparlamentaria[238] y el control de los gobiernos respectivos, así como acercar el debate europeo a la opinión pública.[239]

Si el alcance del mecanismo de alerta temprana ya es muy limitado para los parlamentos nacionales, los parlamentos regionales, además, dependen del sistema que instrumente el ordenamiento interno. En el caso español se le ha otorgado el rol principal a la Comisión Mixta para la Unión Europea.[240]

Las Cortes Generales remiten directamente a los parlamentos autonómicos todas las iniciativas legislativas de la Unión Europea que reciben, sin expresar opinión ninguna al respecto. A partir de ese momento los parlamentos de las Comunidades Autónomas disponen de cuatro semanas improrrogables para elaborar un dictamen motivado y enviarlo a las Cortes Generales; transcurrido ese plazo, el dictamen autonómico no será tomado en consideración. En cualquier caso, si la Comisión Mixta realiza un dictamen motivado sobre el incumplimiento del principio de subsidiariedad, incorporará los dictámenes autonómicos. Este mecanismo plantea varios problemas.

En primer lugar, resulta un óbice para la participación autonómica el propio funcionamiento de la Comisión Mixta. Las Cortes Generales no destacan por un desempeño sobresaliente respecto a la Unión Europea.[241] En comparación con otros países, la participación en foros de cooperación interparlamentaria ha sido escasa; su relación con el Parlamento Europeo, insuficiente, y el control sobre el gobierno en cuestiones europeas, débil.[242] También han mostrado un menor interés en el principio de subsidiariedad que otros parlamentos.[243]

En sistemas de partidos férreamente disciplinados y con gobiernos apoyados por fuertes mayorías parlamentarias, el control parlamentario sobre la política europea también se resiente.[244] Asimismo, es importante la cultura política de las élites parlamentarias, tanto en lo que respecta al control del gobierno como frente a la integración europea, siendo escaso el interés que las Cortes Generales han mostrado por esta última. No es de extrañar que la Comisión Mixta para la UE tenga un rendimiento particularmente bajo.[245]

En segundo lugar, no existe una relación mínimamente fluida entre las Cortes Generales y los parlamentos autonómicos. Las Cortes Generales no envían a los parlamentos autonómicos sus dictámenes sobre la subsidiariedad antes de su publicación, ni siquiera cuando hay un dictamen autonómico al respecto.[246] De hecho, las Cortes Generales no están obligadas a contestar a los parlamentos autonómicos, de manera que no se ha previsto la comunicación entre las cámaras estatales y las autonómicas.[247]

En cuanto al efecto de la decisión del parlamento de la Comunidad Autónoma, los dictámenes autonómicos simplemente se adjuntan al elaborado por la Comisión Mixta, único que a los efectos del mecanismo de alerta temprana será tenido en cuenta.[248] Por tanto, la eficacia que poseen los dictámenes de los parlamentos autonómicos, en principio, es la de reforzar la posición de las Cortes Generales ante la Unión Europea.[249]

El papel que le corresponde desempeñar a los parlamentos en nuestro sistema constitucional hace muy criticable que los dictámenes de los parlamentos autonómicos no produzcan efectos, ni tan siquiera cuando se trata de competencias exclusivas autonómicas. La concurrencia de competencias autonómicas debería influir de manera explícita en el dictamen de la Comisión Mixta. Además, si el dictamen de la Comisión Mixta se nutriera de las propuestas autonómicas ganaría en perspectiva, fundamentación y legitimidad.

Sin embargo, en la praxis la Comisión Mixta simplemente menciona la existencia de dictámenes autonómicos sin especificar su contenido.[250] Aún más, ni tan siquiera se pone de relieve la discrepancia de opiniones, dándose la rocambolesca situación de que dos de los tres dictámenes motivados de la Comisión Mixta mencionaron los dictámenes emitidos por el Parlamento de Canarias y País Vasco sin especificar que estos últimos afirmaban que la iniciativa europea sí respetaba el principio de subsidiariedad.[251]

Para paliar esta situación, se han hecho diversas propuestas para que los parlamentos autonómicos participen de una manera efectiva en el mecanismo de alerta temprana, especialmente en los supuestos en que concurran competencias autonómicas. No en vano, aunque ante la Unión Europea formalmente se presente el dictamen de la Comisión Mixta, las Comunidades Autónomas podrían influir de manera decisiva en el fuero interno. Así, se ha afirmado que, ante una competencia exclusiva autonómica, la Comisión Mixta debería acoger en sus discusiones a parlamentarios autonómicos.[252]

Un mecanismo de mayor reconocimiento de la autonomía política sería otorgar fuerza vinculante a los dictámenes autonómicos si existiera un consenso entre las Comunidades Autónomas.[253] Sin embargo, sería preciso un sistema de coordinación entre los parlamentos autonómicos que les permita intercambiar opiniones y prácticas y adoptar posiciones comunes. Una posición coordinada de las Comunidades Autónomas debería tener necesariamente un impacto en el dictamen de las Cortes Generales.

Las Comunidades Autónomas deberían cooperar para participar de un modo más determinante en el mecanismo de alerta temprana.[254] La presión política que provocaría la llegada de dictámenes respaldados por un número elevado de parlamentos autonómicos debería forzar a la Comisión Mixta a acoger sus planteamientos. Más allá de la importancia de integrarse en foros como la CALRE, de participar en los tests de seguimiento de la aplicación del protocolo de subsidiariedad del Comité de las Regiones,[255] o de poder acceder al IPEX, los parlamentos autonómicos deben cooperar entre sí. Parece un paso imprescindible para una participación real en el seguimiento del cumplimiento del principio de subsidiariedad.[256]

Es cierto que los parlamentos autonómicos no tienen la costumbre de cooperar, pero la misma dinámica que se ha establecido entre los gobiernos autonómicos podría desarrollarse entre los parlamentos. De hecho la práctica demuestra que

cuando las vías abiertas a la participación autonómica han sido adecuadas las Comunidades Autónomas han creado redes de cooperación horizontal para participar en la UE. Pero no puede esperarse que una institución u órgano asuma las consecuencias de un procedimiento costoso si su voz no va a ser escuchada.[257] El mecanismo de alerta temprana no parece suficiente acicate para que los parlamentos cooperen ni en el plano europeo, ni en el interno en el caso español.[258]

Los parlamentos autonómicos han acometido un proceso de reformas para adaptar sus estructuras a las exigencias del mecanismo de alerta temprana.[259] Sin embargo, posiblemente el sistema está generando apatía entre los parlamentarios autonómicos, como demuestra el hecho de que sea descendente el número de dictámenes que elaboran estas cámaras.[260] De una parte, es altamente probable que este alejamiento de los parlamentarios autonómicos traiga causa de la propia actitud de las Cortes Generales;[261] de hecho, la Comisión Mixta de la X Legislatura no se constituyó hasta el 8 de febrero de 2012, habiéndose disuelto la anterior el 27 de septiembre de 2011.

De la otra, es preciso señalar que el mecanismo de alerta temprana probablemente no despertó un gran interés en las Comunidades Autónomas. Al respecto es reveladora la sesión celebrada en el Congreso de los Diputados a propósito de la modificación de la Ley 8/1994, de 19 de mayo, para adaptar las funciones de la Comisión Mixta a las exigencias del Tratado de Lisboa.

Tan solo el Grupo Parlamentario Vasco puso claramente de manifiesto que el sistema previsto no reconoce ninguna fuerza a los dictámenes autonómicos, con independencia del número de parlamentos autonómicos que se pronuncien y del sistema de competencias. A su juicio debería otorgarse un mayor peso a los dictámenes de las asambleas regionales, ya que así se proyectaría la estructura del Estado, como sistema descentralizado, al proceso europeo.[262]

Esta objeción coincide con las críticas doctrinales antes comentadas. Es evidente que el sistema finalmente aprobado no confiere virtualidad alguna a los dictámenes de los parlamentos autonómicos. Dado el esfuerzo que éstos suponen en la praxis, no resulta sorprendente que no se hayan arbitrado mecanismos de cooperación y que los parlamentos autonómicos vayan perdiendo lentamente interés.

Sin embargo, paradójicamente, el Grupo Parlamentario Catalán participó activamente en la redacción de esta ley.[263] No obstante, Convergència i Unió siempre ha promovido la participación de las Comunidades Autónomas en la UE. Este hecho pone de relieve la escasa relevancia que tiene para las Comunidades Autónomas el mecanismo de alerta temprana, que formulado en sus términos actuales poco puede ofrecer por las constricciones que le impone el Tratado de Lisboa y por las propias limitaciones del diseño constitucional español y del funcionamiento real de las Cortes Generales.

De hecho, los nuevos estatutos de autonomía hacen referencia a la participación de sus parlamentos en el procedimiento de control del principio de subsidiariedad,[264] pero son conscientes de las limitaciones de este mecanismo. Así, se hace mención del sistema existente al establecerse que el parlamento de la comunidad será consultado por las Cortes Generales.[265] En algunos casos se establece que esta participación se limita a los casos en que se afecten competencias.[266]

Estas previsiones responden al diseño del mecanismo de alerta temprana en el sistema español. No obstante resulta criticable que, con la excepción del art. 187.4 EAC, no se contemple la posibilidad de que el parlamento autonómico desarrolle otras actividades, como establecer relaciones con el Parlamento Europeo. Aunque se haya aceptado que los parlamentos regionales son los grandes perdedores del proceso europeo,[267] resulta muy criticable que las propias Comunidades Autónomas no reconozcan el papel de sus parlamentos.[268]

[1] Si bien uno de ellos, elaborado por el gobierno, no llegó a ser remitido a las Comunidades Autónomas. Los textos de dichos convenios se pueden consultar en Ortúzar Andéchaga, L.; Gómez Campo, E.; Hernández Lafuente, A., ob. cit., pp. 215 y ss.

[2] Sobre los distintos intentos de acuerdo y los motivos de su fracaso, Roig Molés, E., Las Comunidades Autónomas y la posición española en los asuntos europeos, Tirant lo Blanch, Valencia, 2002, pp. 135-139.

[3] Bustos Gisbert, R., Relaciones internacionales y Comunidades Autónomas, CEC, Madrid, 1996, p. 444.

[4] Sobre los inicios de la CARCE, Ortúzar Andéchaga, L.; Gómez Campo, E.; Hernández Lafuente, A., ob. cit, pp. 146 y ss. Su denominación desde el 15 de abril de 2010 es la de CARUE.

[5] El Acuerdo para regular la intervención de las Comunidades Autónomas en las actuaciones del Estado en procedimientos precontenciosos de la Comisión de las Comunidades Europeas y los asuntos relacionados con el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas que afecten sus competencias y el Acuerdo en materia de ayudas públicas.

[6] En abril de 2010 la CARCE pasó a denominarse CARUE (Conferencia para Asuntos Relacionados con la Unión Europea): Resolución de 29 de abril de 2010, de la Secretaría de Estado de Cooperación Territorial, por la que se dispone la publicación de la modificación de Reglamento interno de la Conferencia para Asuntos Relacionados con la Unión Europea, BOE, núm. 136, 4 de junio de 2010, pp. 48.398-48.939.

[7] Son miembros el ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, que la preside; el secretario de Estado de Política Exterior y para la Unión Europea, y el secretario de Estado de las Administraciones Públicas, así como el consejero de cada Comunidad Autónoma que sea responsable de las materias a tratar en la CARUE.

[8] Art. 9 del Reglamento interno de la Conferencia para Asuntos Relacionados con la Unión Europea. Este quórum se introdujo en la reforma del Reglamento de 2009, ya que la CARUE ha tenido problemas para constituirse por la inasistencia de las Comunidades Autónomas o porque en múltiples ocasiones no asisten los consejeros, sino miembros de los gobiernos autonómicos jerárquicamente inferiores.

[9] Si bien, y pese a las reformas, la configuración de la CARUE sigue sin ser funcional, en particular por los problemas de coordinación entre los propios ministerios. La participación del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y del Ministerio de Asuntos Exteriores conlleva diversos problemas. Mientras que a la Dirección General de Cooperación Autonómica, dependiente del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, le corresponde la Secretaría de la CARUE y de sus órganos de apoyo, la Dirección General de Asuntos Generales de la Unión Europea del Ministerio de Asuntos Exteriores debe coordinar la participación de las Comunidades Autónomas en los asuntos europeos. Esta necesaria coordinación entre ministerios no ha sido siempre sencilla. Beltran, S., “La aplicación de los Acuerdos que regulan la participación de las Comunidades Autónomas en el Consejo de la Unión Europea (variaciones o desvaríos de un mismo tema)”, RGDE, núm. 22, 20.101.

[10] Es posible que también fueran elementos que favorecieron el avance la modificación de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre la posición de las Comunidades Autónomas frente al derecho comunitario y la Unión Europea, así como las reformas constitucionales que se llevaron a cabo en la RFA, Austria y Bélgica precisamente para adaptar sus estructuras federales a la Unión Europea. Pérez Trems, P., ob. cit., pp. 600-601.

[11] Roig Molés, E., ob. cit., pp. 140-141.

[12] Este Reglamento se ha reformado recientemente, pero la estructura básica del modelo no ha cambiado.

[13] RD 2105/1996, de 20 de septiembre, por el que se crea la Consejería para Asuntos Autonómicos en la Representación Permanente de España. BOE núm. 229, de 21 de septiembre de 1996.

[14] Si bien a finales de 2004 solo tres de las veinticinco conferencias sectoriales implicadas habían desarrollado este procedimiento marco, prueba del irregular funcionamiento que suele caracterizar a estos órganos. Albertí Rovira, E., “Las Comunidades Autónomas en la Unión Europea”, Las Comunidades Autónomas en la Unión Europea, Albertí, E.; Ortega, L.; Montilla, J. A., CEPC, Madrid, 2005, p. 16.

[15] Sobre las conferencias sectoriales in totum, Duque Villanueva, J. C., “Las conferencias sectoriales”, REDC, núm. 79, 2007.

[16] Resulta por eso una novedad la creación de la Conferencia de Gobiernos de Comunidades Autónomas en octubre de 2010 como foro horizontal en el que participan las Comunidades Autónomas, y en el que el Estado solo participa si es “invitado”: http://www.conferenciacomunidadesautonomas.org/inicio.html.

[17] Mientras en 2009 los convenios suscritos entre el Estado y las Comunidades Autónomas fueron más de 900, la doctrina apenas había encontrado cinco convenios entre Comunidades Autónomas. García Morales, M. J., “Convenios de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas y entre Comunidades Autónomas”, Informe Comunidades Autónomas 2009, ob. cit. Aunque estas cifras resultan un tanto “peligrosas”, ya que es habitual que el Estado suscriba el mismo convenio tipo con varias Comunidades Autónomas, respondiendo a un multilateralismo encubierto y siendo, por tanto, menor el número de convenios en la práctica. García Morales, M. J., “Las relaciones intergubernamentales en el Estado autonómico: estado de la cuestión y problemas pendientes”, Las relaciones intergubernamentales en el Estado Autonómico, AAVV, CEPC, 2006, p. 18. Por lo que respecta a los convenios entre Comunidades Autónomas, para evitar el trámite de la autorización de las Cortes Generales las Comunidades Autónomas tienden a cambiar el nombre del acuerdo y darle una escasísima publicidad. No obstante, la diferencia en el empleo de una y otra figura es abismal.

[18] Las reformas de los estatutos de autonomía de Catalunya, Andalucía, Aragón, Castilla y León y Extremadura han apostado por la creación de las comisiones mixtas. Aunque la cooperación bilateral no es nueva. En 1987 se constituyeron diversas comisiones bilaterales, entre otras la del País Vasco, e incluso el art. 69 de la LORAFNA preveía la Junta de Cooperación entre la Administración del Estado y la Comunidad de Navarra, que la reciente reforma de la LORAFNA ha reforzado. También la reforma de 1999 de la Ley 30/1992 regula expresamente la existencia de comisiones bilaterales, que fueron impulsadas por la reforma del art. 33 de la LOTC.

[19] Es difícil valorar el grado de bilateralidad real, no solo por la existencia de un multilateralismo encubierto sino que, además, sería preciso conocer detalles como cuántas Comunidades Autónomas participaron realmente en cada conferencia sectorial para juzgar el alcance de la cooperación multilateral.

[20] Los nuevos estatutos de autonomía no han atendido adecuadamente a la cooperación horizontal, siendo su regulación al respecto bastante deficiente. Sin embargo, paradójicamente, la aprobación de los nuevos estatutos de autonomía ha conllevado un inusitado impuso de la cooperación horizontal. En este sentido, los encuentros entre las Comunidades Autónomas con nuevos estatutos de autonomía propiciaron el surgimiento de la Conferencia de Gobiernos de las Comunidades Autónomas. Al respecto, véase García Morales, M. J., “Los nuevos Estatutos de Autonomía y las relaciones de colaboración. Un nuevo escenario, ¿una nueva etapa?”, Revista Jurídica de Castilla y León, núm. 19, 2009, 357-429.

[21] La crítica a este punto puede encontrarse en Pérez Tremps, P., “El modelo español”, ob. cit., p. 606 y ss., Albertí Rovira, E., “El modelo español de participación de las Comunidades Autónomas en los asuntos europeos”, Informe Comunidades Autónomas 1994, ob. cit, p. 597; Roig Molés, E., Las Comunidades Autónomas y la posición española en los asuntos europeos, ob. cit., pp.172 y ss.

[22] A raíz de los acuerdos de 2004, las conferencias sectoriales que participan en los mismos han creado órganos específicos para instrumentar la participación de las Comunidades Autónomas en la Unión Europea. Con dicho fin se han creado, en el seno de la Conferencia Sectorial de Agricultura y Desarrollo Rural, el Consejo Consultivo de Política Agrícola Común; en el seno de la Conferencia Sectorial de Pesca, el Consejo Consultivo de Política Pesquera Común; en el seno de la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente, la Comisión de Asuntos Europeos; en el seno del Consejo Interterritorial de Salud, la Comisión para Asuntos Relacionados con los Consejos de la Unión Europea, y en el seno de las Conferencias Sectoriales de Asuntos Sociales, Asuntos Laborales y Mujer, el Grupo Técnico de Interconferencias Sectoriales. Informe sobre el cumplimiento de los acuerdos de la CARCE de 9 de diciembre de 2004, referentes a la participación de las Comunidades Autónomas en el Consejo de Ministros de la Unión Europea 2009, http://www.seap.minhap.gob.es.

[23] Punto 9.1 Acuerdo sobre la Consejería para Asuntos Autonómicos en la Representación Permanente de España ante la Unión Europea.

[24] Este sistema dependía también del funcionamiento de las conferencias sectoriales. Los Länder debían ponerse de acuerdo entre ellos y después con el Bund en el seno de las conferencias sectoriales. Si entre los Länder había consenso el Bund estaba obligado a respetar su posición común cuando se viesen afectadas sus competencias legislativas exclusivas. No obstante, podía apartarse de dicha posición común por motivos relativos a la política exterior y a la integración europea. El texto del acuerdo se puede consultar en Morawitz, R.; Kaiser, W., Die Zusammenarbeit von Bund und Ländern bei Vorhaben der Europäischen Union, Europa Union, Bonn, 1994, pp. 153-155.

[25] Art. 16. II Gesetz über Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union.

[26] El Acuerdo de la CARCE de 12 de diciembre de 2006 otorga a las Comunidades Autónomas acceso a las “fichas de Presidencia” que elabora la REPER. En ellas se describen los asuntos que se van a tratar en las diferentes reuniones del Consejo, el estado del procedimiento, la posición de la Comisión, la posición oficial de la Presidencia del Consejo y, de manera general y somera, una valoración a priori desde la perspectiva del Estado español. Sin embargo estas fichas no contienen información particularmente relevante, siendo en realidad una aproximación muy superficial a la posición del gobierno del Estado español. De hecho, en la actualidad las fichas de la Presidencia pueden consultarse en la propia página de la REPER y son accesibles al público general: http://www.es-ue.org/. Esta circunstancia hace particularmente inexplicable que fuera necesario un acuerdo al respecto y pone de relieve los problemas que han tenido las Comunidades Autónomas para acceder a documentos y materiales de interés en asuntos europeos. Ahora bien, en la praxis parece que hay una mayor circulación de información de la que se deduce de la lectura de los acuerdos. Al respecto la Comunidad Autónoma de Castilla y León pone de relieve en sus resúmenes que la información que se recibe desde la REPER abarca cuestiones como los documentos GAS (calendarios de reuniones mensuales, convocatorias y resúmenes de cada reunión), dossiers con documentos relativos a la posición de otras delegaciones, textos de base (básicamente propuestas de reglamentos, directivas e, incluso, informes), informes de sesiones COREPER, sesiones de los comités, conclusiones de los consejos informales o sobre conferencias impulsadas por la Presidencia, etc. Informe sobre el cumplimiento de los acuerdos de la CARCE de 9 de diciembre de 2004, referentes a la participación de las Comunidades Autónomas en el Consejo de Ministros de la Unión Europea 2008, http://www.seap.minhap.gob.es.

[27] Al respecto, Roig Molés, E., ob. cit., pp. 300 y ss.

[28] Viver i Pi-Sunyer, C., Materias competenciales y Tribunal Constitucional, Ariel, Barcelona, 1989, p. 26.

[29] Swenden, W., “Is the European Union in Need of a Competence Catalogue? Insights from Comparative Federalism”, 42 JCMS, 2004, p. 375.

[30] Sobre la diferencia entre sistemas competenciales de separación y sistemas competenciales de cooperación, véase Lenaerts, K., “Federalism: essential concepts in evolution –the case of the European Union”, Fordham International Law Journal, 21, 1997, pp. 746 y ss.

[31] De hecho el reforzamiento del poder de los estados federados mediante la preeminencia de su autonomía frente al Estado federal como principio interpretativo fracasó. Young, E. A., “Protecting Member State Autonomy in the European Union: Some Cautionary Tales from American Federalism”, New York University Law Review, 77, 2002, p. 1.724.

[32] Un estudio comparado de los diferentes métodos interpretativos que adoptan los tribunales constitucionales en los sistemas competenciales se puede consultar en González Pascual, M. “Methods of Interpreting Competence Norms: Judicial Allocation of Powers in a Comparative Perspective”, German Law Journal, 9, 2013.

[33] Una evaluación crítica de esta jurisprudencia en AJA, E.; Viver Pi-Sunyer, C., “Valoración de 25 años de autonomía”, REDC, núm. 69, 2003.

[34] Sunstein, C. R., “Interpreting Statutes in the Regulatory State, HLR, 103, 1989-1990, 415-425.

[35] Ekelöf, O. “Teleological Construction of Statutes”, Legal Reasoning, volume II, Aarnio, A.; MacCormick, N. (eds.), Dartmouth Publishing, 1992, pp. 378-379.

[36] Emhke, H. “Ermessen“ und „unbestimmter Rechtsbegriff“ im Verwaltungsrecht, Mohr Siebeck, 1960, p. 26.

[37] Wahl, R.,”Der Vorrang der Verfassung”, Der Staat, 1981, p. 507.

[38] López Guerra, L., “El futuro del Estado de las autonomías”, Cuadernos de Derecho Público, núm. 32, 2007, pp. 14-15.

[39] Acerca del modelo competencial propuesto por los nuevos estatutos de autonomía, entre otros, Albertí Rovira, E., “El blindatge de les competències i la reforma estatutària”, RCDP, nº 31, 2007; Tornos Mas, J., “Balance de la distribución de competencias tras la reforma de los Estatutos de Autonomía”, Informe comunidades autónomas 2006, AAVV, IDP, Barcelona, 2007; Viver Pi-Sunyer, C., “Les competències de la Generalitat a l’Estatut de 2006: objectius, tècniques emprades, criteris d’interpretació i comparació amb els altres estatuts reformats”, La distribució de competències en el nou Estatut, AAVV, IEA, Barcelona, 2007, pp. 13-51.

[40] Sunstein, C. R., ob. cit., p. 424.

[41] González Pascual, M., El proceso autonómico ante la igualdad en los derechos constitucionales, IVAP, Oñati, 2007, p. 180

[42] González Pascual, M., “La posición de los Estatutos de Autonomía en el sistema constitucional”, TRC, núm. 27, 2011, p. 517.

[43] El Tribunal no solo se equivoca al actuar como si las competencias fueran silogismos sin consideraciones valorativas, sino particularmente al considerarse el único intérprete valido de la Constitución. Obviamente, le corresponde tomar la decisión en último término, pero las interpretaciones de los restantes actores constitucionales deben ser escuchadas, y eso implica ser discutidas cuando van a ser rechazadas. En este caso, se trataba de una norma que forma parte del bloque de constitucionalidad y que había sido aprobada por las Cortes Generales, por una elevada mayoría en el Parlamento autonómico, y que fue sometida a referéndum. Estas circunstancias debieron ser tenidas en cuenta. González Pascual, M, “La posición”, ob. cit., pp. 513-514.

[44] Son múltiples los comentarios y análisis que se han publicado sobre la STC 31/ 2010. Entre otros trabajos, se pueden consultar los recogidos en el número especial de la Revista Catalana de Dret Públic de 2010, en el número 27 de 2011 de Teoría y Realidad Constitucional y en el número 12 de 2011 de la Revista d’Estudis Autonòmics i Federals.

[45] Bustos Gisbert, R., “Un paso más hacia la participación autonómica en asuntos europeos. El acuerdo de 30 de noviembre de 1994”, REDC, 1995, p. 165.

[46] Al respecto, Roig Molés, E., “La Conferencia para Asuntos Relacionados con la Unión Europea”, Informe Comunidades Autónomas 1997, AAVV, Instituto de Derecho Público, 1998, Barcelona, pp. 525 y ss.

[47] Stöger, F, “Aufgabe und Tätigkeit des Beobachters der Länder bei den Europäischen Gemeinschaften”, Bundesländer und Europäische Gemeinschaft, Magiera, S.; Merten, D. (Hrsg), Duncker & Humblot, Berlin, 1988, p. 109.

[48] Roig Molés, E., Las Comunidades Autónomas y la posición española en los asuntos europeos, ob. cit., pp. 293-294.

[49] Roig Molés, E., “La Conferencia para Asuntos Relacionados con la Unión Europea”, Informe Comunidades Autónomas 2002, AAVV., Instituto de Derecho Público, 2003, Barcelona, p. 500.

[50] Roig Molés, E., “La Conferencia para Asuntos Relacionados con la Unión Europea”, Informe Comunidades Autónomas 2001, AAVV, Instituto de Derecho Público, Barcelona, 2002, p. 530.

[51] Un dato que revela este hecho es que entre 1996 y 2004 la Comisión de Coordinadores de la CARCE tan solo se reunió en dieciocho ocasiones. Martín y Pérez de Nanclares, J., “Comunidades Autónomas y Unión Europea: hacia una mejora de la participación directa de las Comunidades Autónomas en el proceso decisorio comunitario”, REDC, núm. 22, 2005, p. 774.

[52] Si bien las últimas reformas institucionales en la Unión Europea han debilitado a la Comisión, aunque formalmente mantenga las mismas funciones. Mangas Martín, A., “El escoramiento intergubernamental de la Unión”, El Tratado de Lisboa. La salida de la crisis constitucional, Martín Pérez de Nanclares, J. (coord.), Iustel, Madrid, 2008, pp. 236- 237.

[53] Ugartemendia, J. I., ob. cit., p. 23.

[54] Christiansen, T.; Larsson, T., The Role of Committees in the Policy-Process of the European Union, Edward Elgar, Cheltenham, 2009, pp. 4- 5.

[55] Como la propia Comisión reconoció en el Libro Blanco sobre la Gobernanza, Comunicación de la Comisión COM (2001), 428 final, de 25-7-2001 (DO C 287 de 12-10-2001). Esta vía de relación entre la Comisión y las regiones se reconoce expresamente, además, en el art. 2 del Protocolo 2º: “Antes de proponer un acto legislativo, la Comisión procederá a amplias consultas. Estas consultas deberán tener en cuenta, cuando proceda, la dimensión regional y local de las acciones previstas. En casos de urgencia excepcional, la Comisión no procederá a estas consultas. Motivará su decisión en su propuesta.”

[56] Ugartemendia, I., ob. cit., p. 149. Sobre el diálogo directo entre la Comisión y las regiones, véase Domenichelli, L., Le regioni nella Costituzione europea. Elogio delle virtù nascoste della consultazione, Giuffrè, Milano, 2007, pp. 55 y ss.

[57] “Dialogue with associations of regional and local authorities on the formulation of European Union Policy” (COM (2003) 811 final of 19/12/2003)

[58] Tatham, M. “Going Solo: Direct Regional Representation in the European Union”, Regional and Federal Studies, vol. 18, n. 5, 2008, p. 503.

[59] Martín y Pérez de Nanclares, J. “Comunidades Autónomas y Unión Europea: hacia una mejora de la participación directa de las Comunidades Autónomas en el proceso decisorio comunitario”, ob. cit., p. 780.

[60] Goetz, K. H., and HIX, S., Europeanised politics? European Integration and National Political Systems, Frank Cass, 2001, p. 212.

[61] Christiansen, T.; Larsson, T., ob. cit., p. 6.

[62] Antes de la reforma de la comitología, los comités eran consultivos, de gestión o de reglamentación. En los primeros la Comisión consulta al comité y debe tener en cuenta su dictamen “en la medida de lo posible”, siendo indicativo. En cuanto a los comités de gestión, la Comisión también podía desoírlos siempre que el Consejo no determinara otra cosa. Las Comunidades Autónomas también han participado en comités de reglamentación. En este caso la Comisión solo podía adoptar la medida de ejecución tras el visto bueno del comité, si no lo obtenía debía remitir su propuesta al Consejo e informar al Parlamento Europeo. Si el Consejo tampoco apoyaba a la comisión, ésta debía hacer una nueva propuesta.

[63] Sobre la participación de las Comunidades Autónomas en los comités de la Comisión resulta imprescindible el trabajo de Fernández Pérez, B., “Comunidades Autónomas y comitología: el proceso de articulación de la participación autonómica en los comités que asisten a la Comisión en el ejercicio de la función ejecutiva”, RGDE, núm 4, 2004.

[64] Mangas Martín, A., “La participación”, ob. cit., p. 545.

[65] Roig Molés, E., “La Conferencia para Asuntos Relacionados con la Unión Europea”, Informe Comunidades Autónomas 1997, ob. cit., p. 521.

[66] Finalmente se repartieron 71 comités.

[67] Informe de la CARCE sobre el proceso de participación de funcionarios de Comunidades Autónomas en los comités de ejecución o de comitología durante el período 2003-2006.

[68] “Reglas sobre la participación autonómica en los comités de ejecución de la Comisión Europea”, http://www.seap.minhap.gob.es. Gran parte de la información que se maneja en este trabajo está o ha estado accesible a través de la antigua página web del Ministerio de Política Territorial. No obstante, ha podido ser completada gracias a la información suministrada por José María Vidal, José María Medina y Manuel Cienfuegos. Agradezco a los tres su ayuda y amabilidad.

[69] Se establecen unos criterios para este reparto que no se limitan al sistema competencial. Así, se determina que el fundamento de la participación de las Comunidades Autónomas es triple: las competencias de las Comunidades Autónomas sobre las materias de las que traten los diversos comités; la voluntad expresa de un número significativo de Comunidades Autónomas o la existencia de un interés en la participación, y la disponibilidad de personal con capacitación técnica adecuada para participar en las reuniones de los comités (Apartado I.1, “Reglas sobre la participación autonómica en los comités de ejecución de la Comisión Europea”).

[70] Apartado III.3 Reglas sobre la participación autonómica en los comités de ejecución de la Comisión Europea.

[71] Aunque en el acuerdo para el período 2007-2011 expresamente se establece que podrán aplicarse por analogía las reglas establecidas en el acuerdo de 2004 sobre participación en el Consejo.

[72] Martín y Pérez de Nanclares, J. “Comunidades Autónomas y Unión Europea: hacia una mejora de la participación directa de las Comunidades Autónomas en el proceso decisorio comunitario”, ob. cit., p. 781.

[73] Según el último informe publicado por la Comisión antes de la entrada en vigor de la reforma de la comitología prevista por el Tratado de Lisboa, había 266 comités a 31 de diciembre de 2009. Si tomamos en cuenta las materias en las que las Comunidades Autónomas ostentan competencias deberían tener acceso a los comités de agricultura (15), educación y cultura (6), medio ambiente (36), salud y consumidores (16), empleo, asuntos sociales y políticas de igualdad (5), política regional (1), asuntos marítimos y pesca (4), investigación (7), empresa e industria (39), sociedad de la información y medios de comunicación (8). En otros términos, las competencias de las Comunidades Autónomas están directamente implicadas en 110 comités. Además, es preciso tener en cuenta que se tratan temas que afectan a potestades autonómicas en diversos comités de energía y transportes (39) y estadísticas (10). En el caso del País Vasco y Catalunya, dadas sus competencias en la materia, sería de elevado interés participar en diversos comités en Justicia, Libertad y Seguridad (en el que hay comités como Protección de Víctimas, Prevención y Lucha contra el Crimen, Terrorismo y Otras Amenazas a la Seguridad, Derechos Fundamentales y Ciudadanía). Datos extraídos del Informe de la Comisión sobre los trabajos de los comités en 2009. COM (2010) 354 final, de 2 de julio de 2010.

[74] Castellà Andreu, J., “Las Comunidades Autónomas en Bruselas: la dimensión externa de la participación autonómica en la Unión Europea”, REAF, núm. 6, 2008, p. 59.

[75] Donaire Villa, F. J., “La Conferencia para Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas en el año 2006”, Informe Comunidades Autónomas 2006, ob. cit., p. 673.

[76] Roig Molés, E., “La Conferencia para Asuntos Relacionados con la Unión Europea”, Informe Comunidades Autónomas 1999, AAVV, Instituto de Derecho Público, Barcelona, 2000, p. 548.

[77] Sobre la reforma de la comitología véase, entre otros, Heritier, A., “Institutional Change in Europe: Co-decision and Comitology Transformed”, JCMS, vol. 50, 2012, pp. 38 y ss, y Craig, P. “Delegated Acts, Implementing Acts and the New Comitology Regulation”, ELRev, vol. 36, 2011, pp. 671 y ss.

[78] Asimismo es indudable que la Comisión, fiel a su modo de trabajo, también se abrirá al diálogo y a la comunicación con los expertos nacionales respecto de los actos delegados. Las Comunidades Autónomas tendrán entonces un interés legítimo en participar. Al respecto, véase Metselaar, A., “The Functions of Comitology –What will Lisbon change?”, http://www.riskregulation.eu/files/wpapers. De ahí que sea necesario un nuevo acuerdo que resuelva las limitaciones del actual y responda a la reforma de la comitología.

[79] http://www.seap.minhap.gob.es.

[80] Y frente a los 268 que recoge el último informe de la Comisión Europea sobre la actividad de los comités en 2011, SWD (2012), 394 final. http://ec.europa.eu/transparency/regcomitology/docs/annual_report_2011_es.pdf.

[81] Baier, Ch., Bundesstaat und Europäische Union, Duncker & Humblot, Berlin, 2007, pp. 115 y ss; Halfmann, R., Entwicklungen des Deutschen Staatsorganisationsrechts im Kraftfeld der europäischen Integration, Duncker & Humblot, Berlin, 2000, 263 y ss.

[82] Westlake, M.; Galloway, D., ob. cit., p. 316.

[83] Las regiones tienen representantes en sus respectivas REPER en Bélgica, Italia, Alemania y Austria. Ares Castro-Conde, C., La participación de las regiones en el sistema político de la Unión Europea, ob. cit., p. 256.

[84] El convenio entre los Länder sobre esta figura puede consultarse en http://www.laenderbeobachter.de.

[85] Matía Portilla, F. J., “Otros instrumentos de participación”, La política europea de las Comunidades Autónomas y su control parlamentario, Biglino Campos, P. (coord.), IDP / Tirant lo Blanch, Valencia, 2003, p. 162.

[86] Roig Molés, R., Las Comunidades Autónomas y la posición española en los asuntos europeos, ob. cit., pp. 198-203.

[87] El observador de los Länder está más limitado porque, aunque el convenio que lo regula establece que ha de acudir a las reuniones del COREPER, participar e informar posteriormente a los Länder, como la Federación no es parte del convenio no está obligada y puede denegar dicha participación. De hecho, en la práctica, el Bundesrat nombra dos representantes que acuden a las reuniones del Gobierno federal preparatorias del COREPER y del Comité Especial de Agricultura. Escher, H., “Ländermitwirkung und der Ausschuβ der Ständigen Vertreter”, Europapolitik der deutschen Länder, Borknhagen, F. H. U (Hrsg.), Leske Budrich, Opladen, 1998, pp. 51 y ss; PAHL, M. O, ob. cit., pp. 306-309.

[88] Como se deduce de la lectura de los informes que anualmente publicaba el Ministerio de Política Territorial sobre el cumplimiento de los acuerdos de 2004. Igualmente suele acudir al grupo de trabajo Política Exterior de Pesca, si bien en este segundo caso se debe al veto del Estado a los representantes de las Comunidades Autónomas en los grupos de trabajo de pesca. Elvira Ayuso, L., “Las Comunidades Autónomas en el Consejo de la Unión Europea: la representación de Catalunya”, REAF, núm 8, 2009, p. 102.

[89] Informe sobre el cumplimiento de los acuerdos de la CARCE de 9 de diciembre de 2004, referentes a la participación de las Comunidades Autónomas en el Consejo de Ministros de la Unión Europea 2009, http://www.seap.minhap.gob.es.

[90] Castellà Andreu, J., ob. cit., p. 88.

[91] Los consejeros fueron nombrados en 2005, de manera que debía procederse a un nuevo nombramiento en 2008. En este caso uno de los consejeros propuesto no fue aceptado por el Estado, que, en el seno de la Comisión de Coordinadores, puso de manifiesto que no se cumplía el principio de rotación ya que se pretendía renovar uno de los consejeros. Este hecho bloqueó el nombramiento hasta el año 2009. Donaire Villa, F. J. “La Conferencia para Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas en el año 2008”, Informe Comunidades Autónomas 2008, AAVV, Instituto de Derecho Público, Barcelona, 2009, p. 673.

[92] Sobre la SEUE cabe consultar Rubio Llorente, F. (dir.), Informe del Consejo de Estado sobre la inserción del derecho europeo en el ordenamiento español, de 14 de febrero de 2008, CEPC, Madrid, 2008, www.consejo-estado.es/pdf/Europa.pdf.

[93] Sobre el funcionamiento de la REPER del Estado español, véase Molina Cienfuegos, I. “Coordinación administrativa y capacidad gubernamental en el proceso normativo comunitario”, Informe del Consejo de Estado sobre la inserción del derecho europeo en el ordenamiento español, Rubio Llorente, F. (dir.), ob. cit., pp. 590 y ss.

[94] Closa, C.; Molina, I., “La elaboración y coordinación por el gobierno de la política europea: apuntes para negociar mejor la maraña post-Lisboa”. Real Instituto Elcano, http://www.realinstitutoelcano.org.

[95] Los informes elaborados por el Ministerio de Política Territorial son muy elocuentes al respecto. Entre 1981 y 2012 trece conferencias sectoriales se reunieron en menos de diez ocasiones y otras seis en menos de veinte. Secretaría de Estado de Cooperación Territorial. Informe sobre la actividad de las conferencias sectoriales durante 2012. http://www.seap.minhap.gob.es.

[96] Molina Cienfuegos, I., “Coordinación administrativa y capacidad gubernamental en el proceso normativo comunitario”, ob. cit., p. 616.

[97] Weatherill, S., ob. cit., pp. 4-5.

[98] Roig Molés, E., “La Conferencia para Asuntos Relacionados con la Unión Europea”, Informe Comunidades Autónomas 1997, ob. cit., pp. 526- 527.

[99] Granger, M. P., “When governments go to Luxembourg...: the influence of governments on the Court of Justice”, ELR, Issue 29 (1), 2004, p. 12.

[100] Una crítica a dicha jurisprudencia en Cienfuegos, M. “El ius standi de les regions a la Unió Europea: millorarà el Tractat de Lisboa la legitimació de les Comunitats Autònomes?”, L’Administració autonòmica i l’entrada en vigor del Tractat de Lisboa, Olesti, A. (coord.), pp. 117-120, http://www20.gencat.cat/docs/eapc/Home/Recerca.

[101] Martín y Pérez de Nanclares, J., “Comunidades Autónomas y Unión Europea tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa. Sobre los riesgos de una reforma del Estado autonómico sin reforma de la Constitución”, ob. cit., p. 61. Esta legitimación de las Comunidades Autónomas se complementa con la excepción de ilegalidad, la cuestión prejudicial de validez, y la intervención como coadyuvante en un litigio pendiente de resolución. Una visión completa de esta cuestión en Zelaia Garagarza, M., Las regiones ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, IVAP, Oñati, 2005.

[102] Sobre el contenido de dicho acuerdo, Moreno Vázquez, M., “La relativa evolución del sistema de participación autonómica en los procedimientos ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas”, RDCE, núm. 6, 1999, pp. 449 y ss.

[103] Un análisis comparado de estos acuerdos en Urrea Corrales, M., “La capacidad procesal de las Comunidades Autónomas en el derecho comunitario europeo”, Anuario Jurídico de La Rioja, n. 10, 2004-2005, pp. 157 y ss.

[104] El Acuerdo recoge el procedimiento a seguir para el recurso de anulación en su punto primero, remitiéndose a él en los demás supuestos.

[105] Esta Comisión fue creada por el Acuerdo del Consejo de Ministros de 13 de junio de 1986 y está constituida por el secretario de Estado para la Unión Europea, el director general de Coordinación Jurídica e Institucional Comunitaria, los secretarios generales técnicos de los Ministerios de la Presidencia, Justicia, Economía y Hacienda, un abogado del Servicio Jurídico del Estado y un funcionario de la Dirección General de Coordinación Jurídica e Institucional Comunitaria. En definitiva, se trata de una comisión conformada por funcionarios y altos cargos de la Administración del Estado. Ortega Santiago, C., Las Comunidades Autónomas ante la jurisdicción comunitaria, Iustel, Madrid, 2006, pp. 151-153.

[106] Asimismo, el acuerdo prevé una “leal colaboración”, ya que si el Estado pretende impugnar una disposición comunitaria que afecte a las competencias autonómicas debe ponerlo en conocimiento de las Comunidades Autónomas para que formulen las observaciones que estimen precisas. En sentido contrario, si una Comunidad Autónoma quisiera recurrir o actuar como coadyuvante, debe ponerlo en conocimiento de la Comisión de Seguimiento. Ortega Santiago, C., ibíd., p. 151.

[107] Cienfuegos Mateo, M., “Instrumentos de colaboración procesal entre el Estado y las Comunidades Autónomas para la prevención de los incumplimientos autonómicos del Derecho de la Unión Europea”, El incumplimiento del Derecho comunitario en el Estado autonómico. Prevención y responsabilidad, Biglino, P.; Delgado, L. (dirs.), CEPC, Madrid, 2011, pp. 114-115.

[108] Ibíd., pp. 127-128.

[109] STC 172/1992, de 29 de octubre de 1992 (FJ 3).

[110] Cienfuegos Mateo, M., “Instrumentos de colaboración procesal entre el Estado y las Comunidades Autónomas para la prevención de los incumplimientos autonómicos del Derecho de la Unión Europea”, ob. cit., p. 120.

[111] Ortega Santiago, C., ob. cit., p. 153.

[112] Como ha señalado la doctrina, es dudoso que el gobierno del Estado vaya a interponer un recurso contra una norma que haya apoyado en el Consejo. En este sentido, se apunta cómo las Comunidades de Andalucía, Castilla La Mancha y Extremadura solicitaron al gobierno que se impugnara el Reglamento CE 1638/98 del Consejo, de 20 de julio, por el que se regulaba la modificación de la Organización Común de Mercados en el sector de las materias grasas (la llamada “OCM del aceite”). Sin embargo, la Comisión de Seguimiento ni siquiera entró a valorar los argumentos de la Junta de Andalucía, muy posiblemente por el enfrentamiento abierto entre el partido gobernante en el Estado y el mayoritario en las Comunidades que apoyaban el recurso. Moreno Vázquez, M, ob. cit., pp. 459-458.

[113] A 15 de septiembre de 2010 las Comunidades Autonomas solo habían pedido en nueve ocasiones que se interpusiera un recurso de anulación. En ocho ocasiones la Comisión de Seguimiento y Coordinación aceptó la solicitud. Cienfuegos, M., “El ius standi de les regions a la Unió Europea: millorarà el Tractat de Lisboa la legitimació de les Comunitats Autònomes?”, ob. cit., p. 121.

[114] Informe del Consejo de Estado sobre las garantías del cumplimiento del derecho comunitario de 15 de diciembre de 2010, p. 222, http://www.consejo-estado.es/pdf/derecho%20comunitario.pdf.

[115] Cienfuegos Mateo, M., “Instrumentos de colaboración procesal entre el Estado y las Comunidades Autónomas para la prevención de los incumplimientos autonómicos del Derecho de la Unión Europea”, ob. cit., p. 136

[116] Ibíd., p. 122.

[117] Al respecto merece la pena recordar el artículo 121 bis del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas; el artículo 7 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de subvenciones; la disposición final 4ª de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, y la disposición adicional 1ª de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de economía sostenible.

[118] Cienfuegos Mateo, M., “Instrumentos de colaboración procesal entre el Estado y las Comunidades Autónomas para la prevención de los incumplimientos autonómicos del Derecho de la Unión Europea”, ob. cit., pp. 124-125.

[119] Albertí Rovira, E., “El acceso de las Comunidades Autónomas al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas”, Integración europea y poder judicial, Saiz Arnaiz, A.; Zelaia, M. (coord.), Ivap, Oñati, 2006, pp. 165-166.

[120] El gobierno central propuso arbitrar algún mecanismo al respecto en la CARUE, pero las Comunidades Autónomas no mostraron excesivo interés. Roig, E., “La Conferencia para Asuntos Relacionados con la Unión Europea en el año 2004”, Informe Comunidades Autónomas 2004, AAVV, IDP, Barcelona, 2005, p. 605. Ahora bien, la propuesta del gobierno tomaba como elemento central el empleo del Senado como institución vertebradora de la participación de los parlamentos autonómicos, opción que, sin una reforma institucional, no puede resultar particularmente atractiva a las Comunidades Autónomas.

[121] Sobre dicho proyecto, véase Cienfuegos Mateo, M., “Instrumentos de colaboración procesal entre el Estado y las Comunidades Autónomas para la prevención de los incumplimientos autonómicos del Derecho de la Unión Europea”, ob. cit., pp. 76-80.

[122] Informe de la Comisión. Segundo informe de evaluación del proyecto Pilot UE SEC (2011) 1626 final, p. 6 http://ec.europa.eu/eu_law/docs/docs_infringements/eu_pilot_es.pdf.

[123] Roig Molés, E., “La Conferencia para Asuntos Relacionados con la Unión Europea en el año 2000”, Informe Comunidades Autónomas 2000, AAVV, Instituto de Derecho Público, 2001, Barcelona, pp. 504-505.

[124] Al respecto fue reveladora la intervención del recién nombrado ministro de Administraciones Públicas, señor Posada, ante la Comisión de Régimen de las Administraciones Públicas: “Ningún ministro del Gobierno debe asistir a una reunión del Consejo de Ministros europeo sin conocer la posición de las comunidades autónomas sobre el asunto concreto que se va a debatir, más, naturalmente, si la reunión va a versar sobre competencias que son exclusivas de las comunidades autónomas, pero aunque no lo sean también debe conocer esa opinión. Sin embargo –y lo digo con toda claridad–, no considero operativo o eficaz incluir en la delegación española que acompaña al ministro a un representante que a su vez represente a las 17 comunidades autónomas”, DSCD, Comisiones, núm. 21, 31 de mayo de 2000, p. 172.

[125] Roig Molés, E., “La Conferencia para Asuntos Relacionados con la Unión Europea en el año 2001”, ob. cit., p. 533.

[126] A pesar de que se estaban discutiendo cuestiones como la legitimación de las regiones con competencias legislativas frente al entonces TJCE, la previsión de consultas regionales por parte de la Comisión o la introducción de nuevas de participación regional en la UE. No resulta exagerado considerar que no escuchar las peticiones autonómicas en estas cuestiones infringía el acuerdo de 1994, el principio de lealtad constitucional y era un “fraude de hecho de principio de autonomía”. Roig Molés, E., “La Conferencia para Asuntos Relacionados con la Unión Europea en el año 2001”, ob. cit., p. 505.

[127] Estos intentos autonómicos por conseguir participar en el Consejo de la Unión Europea y en sus grupos de trabajo han sido sintetizados y analizados en Matía Portilla, F. J., ob. cit., pp. 175 y ss.

[128] Roig, E., “La Conferencia para Asuntos Relacionados con la Unión Europea en el año 2004”, ob. cit., p. 602.

[129] Ugartemendia, J. I., ob. cit., p. 65.

[130] En todo caso, conviene volver a puntualizar que esta reforma permitió que los ministros regionales dirigieran la negociación en nombre de su Estado, pero la posibilidad de que en una delegación estatal se incorporaran representantes de las regiones ya existía.

[131] Debe recordarse que en los últimos años han surgido organismos paralelos al COREPER en determinados sectores. Desde la perspectiva de las Comunidades Autónomas reviste una importancia indudable el Comité Especial de Agricultura.

[132] Peterson, J.; Bomberg, E., Decision-Making in the European Union, Palgrave, 1998, p. 36.

[133] Westlake, M.; Galloway, D., The Council of the European Union, John Harper, London, 2004, p. 36.

[134] Westlake, M.; Galloway, D., ob. cit., p. 200.

[135] Ibíd, p. 308.

[136] La importancia del COREPER para los estados miembros se pone de manifiesto en el caso alemán, ya que los Länder pueden dirigir las negociaciones y comprometer a la RFA en el Consejo pero no se les ha garantizado el acceso al COREPER. LANG, ob. cit., p. 214. Los Länder austriacos y las regiones belgas sí tienen acceso. Sobre los primeros, Schäfer, H., ob. cit., p. 30. En cuanto a la participación de las regiones belgas en el COREPER, Delmartino, F., “Belgien in der Europäischen Union: Europapolitische Mitwirkungsrechte der Regionen und Gemeinschaften und nationaler Zusammenhalt”, Europapolitik und Bundesstaatsprinzip, Hrbek, R. (Hrsg.), Nomos, Baden-Baden, 2000, pp. 146-148.

[137] Respecto del COREPER solo se prevé que “asistan” pero no que participen activamente tomando la palabra. Punto 4 del Acuerdo sobre la Consejería para Asuntos Autonómicos en la REPER de España ante la Unión Europea y sobre la participación de las Comunidades Autónomas en los grupos de trabajo del Consejo de la Unión Europea.

[138] Westlake, M.; Galloway, D., ob. cit., p. 200.

[139] Peterson, J.; Bomberg, E., ob. cit., p. 37.

[140] Roig, E., “La Conferencia para Asuntos Relacionados con la Unión Europea en el año 2004”, ob. cit., pp. 606-607.

[141] Respecto de las restantes formaciones, la participación de las Comunidades Autónomas se rige por el acuerdo de 1994 sobre la participación interna de las Comunidades Autónomas en los asuntos comunitarios a través de las conferencias sectoriales.

[142] Resolución de 22 de julio de 2011, de la Secretaría de Estado de Cooperación Territorial, por la que se publican las modificaciones de los acuerdos de 9 de diciembre de 2004, de la Conferencia para Asuntos Relacionados con la Unión Europea para ampliar la participación autonómica en el Consejo de la Unión Europea, y/o en sus grupos de trabajo, en materia de competitividad-consumo, ordenación del juego y deporte. BOE núm. 152, de 11 de agosto de 2011, pp. 91.467 y ss.

[143] La participación autonómica en el COREPER depende de la propia REPER. En la práctica no ha tenido lugar.

[144] Para facilitar el desarrollo de los acuerdos de 2004 sobre la representación autonómica en el Consejo de la Unión Europea, la CARUE aprobó el 12 de diciembre de 2006 una “guía de buenas prácticas” imprescindible para comprender todos los pasos que deben darse, http://www.seap.minhap.gob.es.

[145] Las Comunidades Autónomas tan solo participan en las propuestas del orden del día del Consejo que se refieran a las materias en las que se ha previsto dicha participación.

[146] Con dicho fin el ministerio se compromete a fijar las reuniones de las conferencias sectoriales con la suficiente antelación e incluir en el orden del día el debate y exposición del programa de la presidencia. En todo caso, también las Comunidades Autónomas podrán hacer uso de su capacidad de solicitar la reunión de una conferencia sectorial o incluir en el orden del día este tema. Al respecto se prevé expresamente que se solicite al responsable ministerial que se incluya como punto “Desarrollo del Acuerdo sobre la participación de las Comunidades Autónomas en el Consejo de Ministros de la Unión Europea”, y para ello podrán hacer uso de las facultades que les otorgan los reglamentos de las respectivas conferencias sectoriales.

[147] Por este motivo es conveniente que las Comunidades Autónomas se coordinen entre sí y eviten continuos cambios en el Consejo según el punto del orden del día.

[148] Cuestión que debe considerarse a la hora de decidir los representantes en los grupos de trabajo del Consejo. Al respecto ya había advertido la doctrina que la regla de la estabilidad de una Comunidad Autónoma por semestre no era siempre aconsejable en los grupos de trabajo, ya que exigen una elevada especialización y se dedican a temas muy específicos. Posiblemente sería más oportuno que en temas como agricultura la Comunidad Autónoma que se integre en el Consejo pueda designar a técnicos de otras Comunidades Autónomas, siempre que se prevean mecanismos posteriores de coordinación. Roig, E., “La Conferencia para Asuntos Relacionados con la Unión Europea en el año 2004”, ob. cit., p. 615.

[149] Conforme a los acuerdos, las conferencias sectoriales competentes en la actualidad son la Conferencia Sectorial para Asuntos Laborales, la Conferencia Sectorial de Asuntos Sociales, el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud y la Conferencia Sectorial de Consumo para la Formación, Empleo, Política Social, Sanidad y Consumidores (EPSSCO); la Conferencia Sectorial de Agricultura y Desarrollo Rural y la Conferencia Sectorial de Pesca Marítima para la Formación del Consejo Agricultura y Pesca (AGRIPESC); la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente para la Formación del Consejo Medio Ambiente (ENV), y la Conferencia Sectorial de Educación, la Conferencia Sectorial de Asuntos Sociales, la Conferencia Sectorial de Cultura y la Conferencia Interterritorial del Deporte para la Formación del Consejo de Educación, Juventud, Cultura y Deporte (EJCD)

[150] Esta tarea puede ser asumida también por la Consejería para Asuntos Autonómicos en la REPER.

[151] Esta necesidad de que exista una posición común para que la Comunidad Autónoma intervenga se proyecta también sobre los grupos de trabajo del Consejo, aunque no tiene sentido en las reuniones de los grupos de trabajo preparatorias. La exigencia de una posición común solo sería comprensible en las reuniones finales. Roig, E., “La Conferencia para Asuntos Relacionados con la Unión Europea en el año 2004”, ob. cit., p. 615.

[152] Punto 5.3 del Acuerdo sobre el sistema de representación autonómica en las formaciones del Consejo de la Unión Europea.

[153] Los órganos de apoyo previstos son: la Comisión de Directores Generales, la Comisión Delegada del Consejo Interterritorial, la Comisión de Salud Pública y la Comisión de Cooperación de Consumo para la Formación del Consejo Empleo, Política Social, Sanidad y Consumo; la Comisión Sectorial de Agricultura, las reuniones de directores generales (Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Organismos Pagadores FEGA) y la Comisión Sectorial de Pesca para la Formación del Consejo de Agricultura y Pesca; la Reunión de Directores Generales (Conservación, Naturaleza, Agua o Calidad Medioambiental) para la Formación del Consejo de Medio Ambiente; la Comisión General de Educación, la Reunión de Directores Generales de Juventud, la Comisión Técnica de Cultura y las reuniones de directores generales para la Formación del Consejo de Educación, Juventud y Cultura.

[154] En este sentido, en el punto 17.1 de la Guía de buenas prácticas para la aplicación del acuerdo sobre el sistema de representación autonómica en las Formaciones del Consejo de la Unión Europea se establece que para la coordinación interautonómica se puede solicitar “el apoyo del Ministerio correspondiente, por ejemplo, cediendo a las Comunidades Autónomas una sala de reuniones unas horas antes de que se celebre la reunión formalmente convocada por el Ministerio”. Esta previsión recoge una práctica habitual, ya que ante la carencia de cooperación horizontal en ocasiones, si las Comunidades Autónomas han querido consultarse algún tema que no afectaba al Ministerio, le han pedido al ministro de turno que acuda a la reunión de la conferencia sectorial pertinente media hora más tarde. AJA, E., El Estado autonómico. Federalismo y hechos diferenciales, Alianza, Madrid, 1999, p. 212.

[155] Roig, E., “La Conferencia para Asuntos Relacionados con la Unión Europea en el año 2004, ob. cit., pp. 613-615.

[156] Martín y Pérez de Nanclares, J. “Comunidades Autónomas y Unión Europea: hacia una mejora de la participación directa de las Comunidades Autónomas en el proceso decisorio comunitario”, ob. cit., p. 784.

[157] El contenido mínimo de dicha nota es un resumen del debate y de las intervenciones de los restantes estados y la Comisión, y una valoración de los efectos sobre las competencias de las Comunidades Autónomas, del mecanismo y de la coordinación con la Administración del Estado.

[158] Al respecto, Donaire Villa, F. J., “La Conferencia para Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas en el año 2008”, ob. cit., pp. 668 y ss.

[159] De las 79 reuniones que celebraron las conferencias sectoriales en 2012, el 46% fueron en el seno de los órganos específicos para articular la participación de las Comunidades Autónomas en la Unión Europea. Informe sobre la actividad de las Conferencias Sectoriales durante 2012, http://www.seap.minhap.gob.es. Aparte del interés que pueda tener para las Comunidades Autónomas, es posible que sea determinante que el quórum de estos órganos es más bajo que el del pleno de las conferencias. Así, por ejemplo, mientras en la Conferencia de Agricultura y Desarrollo Rural se exige la presencia del presidente, el secretario y dos tercios de sus miembros, el Consejo Consultivo de Política Agrícola para Asuntos Comunitarios se constituye válidamente si acuden el presidente, el secretario y la mitad más uno de los representantes de las Comunidades Autónomas (Art. 14 del Reglamento de la Conferencia Sectorial de Agricultura y Desarrollo Rural).

[160] Informe sobre el cumplimiento de los acuerdos de la CARCE de 9 de diciembre de 2004, referentes a la participación de las Comunidades Autónomas en el Consejo de Ministros de la Unión Europea 2009, http://www.seap.minhap.gob.es.

[161] Así, Canarias participó en los grupos de trabajo sobre el plátano, y Castilla y León, en la reforma de la OCM del azúca.r

[162] Así, en 2006 le correspondió la Formación Agricultura y Pesca a la Comunidad Autónoma de Aragón, pero en las formaciones que se trataba la pesca asistía el País Vasco. Informe sobre el cumplimiento de los acuerdos de la CARCE de 9 de diciembre de 2004, referentes a la participación de las Comunidades Autónomas en el Consejo de Ministros de la Unión Europea 2006.

[163] Respecto de Salud, la falta de acuerdo hizo que se recurriera incluso al sorteo en 2005.

[164] Los informes aseguran que también se tiene en cuenta la “alternancia política” para determinar la Comunidad representante en Educación, pero no explican cómo se aplica en la praxis este parámetro.

[165] En Empleo y Juventud el criterio es la población activa.

[166] Hasta el segundo semestre de 2009 las Comunidades Autónomas se alternaban cada trimestre.

[167] Beltran, S., ob. cit. De hecho, tras la reforma de 2006 los Länder alemanes dirigen la negociación en las materias de educación, cultura y radio. Una de las razones que ha llevado a elegir estas áreas es la coincidencia con la Formación del Consejo de Educación, Juventud y Cultura. Classen, D., “Verbesserung der Europatauglichkeit”, Föderalismusreform. Einführung, STARCK, Ch. (Hrsg.), Beck, München, 2007, p. 107.

[168] Elvira Ayuso, L., ob. cit., p. 97.

[169] Artículo 2.6 de la Decisión del Consejo, de 1 de diciembre de 2009, por la que se aprueba su Reglamento interno (2009/937/UE).

[170] Consejo de Estado, Informe sobre la inserción del Derecho Europeo en el ordenamiento español. Si bien en la Guía de buenas prácticas se hace referencia específicamente a la necesidad de tener en cuenta las decisiones de las restantes conferencias sectoriales, sería conveniente que se previera mínimamente un mecanismo que evitara estas situaciones.

[171] Elaboración propia a partir de los informes publicados anualmente por el Ministerio de Administraciones Públicas y el Ministerio de Política Territorial sobre el cumplimiento de los acuerdos de la CARCE de 9 de diciembre de 2004 (2005-2011).

[172] El informe de 2009 recoge en gran medida la información suministrada por las Comunidades Autónomas. Sin embargo, no han seguido el mismo sistema de recopilación de información, de modo que algunas comunidades no aportan a cuántas reuniones fueron, o las posibles posiciones comunes que se alcanzaron, mientras que en otros casos la información es exhaustiva. En consecuencia, los datos son poco fiables y se ha optado por no incluirlos. En puridad, en la medida en que el Estado no interviene, en la elaboración de las posiciones comunes y siendo que existe un flujo de información interautonómico, corresponde a las Comunidades Autónomas elaborar y hacer accesibles los informes.

[173] La información de que dispone al Ministerio sobre las reuniones celebradas por las Comunidades Autónomas es necesariamente limitada, como los propios informes advierten.

[174] En las materias de medio ambiente, empleo y política social. Información extraída de http:// www.ccaa-epssco.com y de http://www20.gencat.cat.

[175] Los informes no recogen esta información en los años 2009 y 2011.

[176] En las páginas web citadas en la nota anterior, coordinadas por las Comunidades Autónomas, se recogen las posiciones comunes en las materias de medio ambiente, empleo y política social hasta 2011. En estas materias se alcanzaron cinco posiciones comunes tanto en 2010 como en 2011.

[177] Sobre la cooperación interautonómica, véase Colino, C., “Federalismo horizontal en el Estado autonómico. La evolución de los mecanismos de cooperación horizontal en España”, Cuadernos Giménez Abad, núm. 2, 2011, pp. 42 y ss. http://www.fundacionmgimenezabad.es.

[178] Roig Molés, E., “La participación de las Comunidades Autónomas en la formación de la voluntad del Estado en materias de la Unión Europea”, Informe Comunidades Autónomas, 1994, ob. cit., p. 589.

[179] Este recelo subsiste ya que es la única explicación a la diferencia que existe entre el número de posiciones comunes que han adoptado las Comunidades Autónomas y el número de intervenciones de las mismas. La lógica hace entender que posiblemente en más de una ocasión no hubo acuerdo al respecto con el Estado.

[180] Sirva como ejemplo que en 2008 en 190 ocasiones correspondió al personal de las delegaciones u oficinas acudir a las reuniones de los grupos de trabajo. Donaire Vila, F. J., “La Conferencia para Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas en el año 2008”, ob. cit., p. 674.

[181] Informe sobre el cumplimiento de los acuerdos de la CARCE de 9 de diciembre de 2004, referentes a la participación de las Comunidades Autónomas en el Consejo de Ministros de la Unión Europea 2009.

[182] Se estaría produciendo, por tanto, una rápida europeización de las estructuras administrativas autonómicas, entendiendo como tal el proceso de adaptación a las normas y estructuras de la UE por parte los sistemas de gobernanza nacionales y subnaciones. Olsen, J. P., ob. cit., p. 924.

[183] Al respecto, Beltran, S., ob. cit.

[184] Este hecho se deduce de la lectura de los informes elaborados por el Ministerio de Política Territorial. Así, para adoptar una posición común respecto de Sanidad, las Comunidades Autónomas se reunieron el 3 de junio, siendo la reunión del Consejo el día 9. Resulta bastante obvio que no hubo ninguna posición común en los trabajos preparatorios, a pesar de que posiblemente durante los mismos se tomaron las decisiones más relevantes. Informe sobre el cumplimiento de los acuerdos de la CARCE de 9 de diciembre de 2004, referentes a la participación de las Comunidades Autónomas en el Consejo de Ministros de la Unión Europea 2009.

[185] Por ejemplo, es habitual que a los grupos de trabajo de Medio Ambiente no asistan solo técnicos de la Comunidad Autónoma que ostenta la representación en la Formación. Paralelamente, en enero de 2005 la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente acordó poner en marcha el soporte informático CIRCA. Esta plataforma es gestionada por la Administración estatal. En ella vierten información tanto el Ministerio de Agricultura como la REPER, y permite a las Comunidades Autónomas acceder e intercambiar de manera rápida informaciones y opiniones relativas a la Formación de Medio Ambiente, si bien las Comunidades Autónomas han puesto de manifiesto en reiteradas ocasiones que el sistema CIRCA no funciona con normalidad desde 2008, ya que el ministerio responsable no está llevando a cabo la necesaria actualización (posiciones comunes de las Comunidades Autónomas de 28 de septiembre de 2010 y de 14 de marzo de 2011).

[186] Ayuso, E. ob. cit., p. 99.

[187] Se trató de la Comunidad Autónoma de Canarias, que ostentaba la representación de las Comunidades Autónomas en Sanidad en el primer semestre de 2009. Informe sobre el cumplimiento de los acuerdos de la CARCE de 9 de diciembre de 2004, referentes a la participación de las Comunidades Autónomas en el Consejo de Ministros de la Unión Europea 2009.

[188] Durante dicho semestre asistieron a nueve reuniones y tomaron la palabra en una ocasión. Informe sobre el cumplimiento de los acuerdos de la CARCE de 9 de diciembre de 2004, referentes a la participación de las Comunidades Autónomas en el Consejo de Ministros de la Unión Europea 2010.

[189] Informe sobre el cumplimiento de los acuerdos de la CARCE de 9 de diciembre de 2004, referentes a la participación de las Comunidades Autónomas en el Consejo de Ministros de la Unión Europea 2006.

[190] El 30 de mayo de 2008, el 28 de noviembre de 2008, el 27 de febrero de 2009 y el 5 de marzo de 2010.

[191] El 15 de junio y el 11 de diciembre de 2006.

[192] Al respecto destaca cómo en la posición común de 28 de septiembre de 2010 se solicitó que se tuviera en cuenta el nivel regional en la lucha contra el cambio climático. A juicio de las Comunidades Autónomas, esta petición derivaba del principio de subsidiariedad. La demanda se volvió a repetir, en los mismos términos, en la posición de 10 de diciembre de 2010. Ahora bien, en la posición común de 27 de septiembre de 2011 reconocen que el papel de la administración regional y local en la lucha contra el cambio climático fue finalmente tenido en cuenta en diciembre de 2010.

[193] Elaboración propia, información extraída de

[194] Aunque la colaboración respecto de la Unión Europea es una realidad, la inexistencia de una cultura de la cooperación leal sigue reflejándose en el surgimiento de problemas puntuales en la implementación del sistema. Sobre los diversos problemas surgidos a lo largo del desarrollo efectivo de los convenios, Castellà Andreu, J. M., ob. cit., pp. 63-65.

[195] El acuerdo preveía su revisión tras su aplicación a lo largo de 2005. Punto 7.2 del Acuerdo sobre el sistema de representación autonómica en las formaciones del Consejo de la Unión Europea

[196] Lang, R., ob. cit., pp. 109.

[197] Fue el caso de la intervención prevista de la consellera de Educació de Catalunya en el Consejo de los días 14 y 15 de noviembre de 2005. Informe sobre el cumplimiento de los acuerdos de la CARCE de 9 de diciembre de 2004, referentes a la participación de las Comunidades Autónomas en el Consejo de Ministros de la Unión Europea 2005.

[198] Fue el caso del consejero de La Rioja en el Consejo de Medio Ambiente el 3 de marzo de 2008. Donaire Villa, F. J., “La Conferencia para Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas en el año 2008”, ob. cit. p. 675. No obstante, en algún supuesto fue la dejadez de la Comunidad Autónoma la que impidió la intervención. Así, en el Consejo de Educación, Juventud y Cultura de 16 de febrero de 2009, aunque había posición común, el consejero de Familia e Igualdad de Oportunidades de la Junta de Castilla y León no asistió. Informe sobre el cumplimiento de los acuerdos de la CARCE de 9 de diciembre de 2004, referentes a la participación de las Comunidades Autónomas en el Consejo de Ministros de la Unión Europea 2009.

[199] Al respecto, González Pascual, M., “¿Deben continuar los Länder negociando en el Consejo de la UE? De la Landesblindheit a la Europafähigkeit“, REDE, núm. 29, 2009, pp. 49-97.

[200] Halfmann, R., ob. cit., p. 265.

[201] Tatham, M., “Going solo”, ob. cit., p. 500.

[202] Sobre el incremento del poder de los ejecutivos como consecuencia del proceso comunitario, Moravcsik, A., “Why the European Union Strengthens the State: Domestic Politics and International Cooperation”, Center for European Studies, Harvard University. Working Paper, 1994, http://aei.pitt.edu/9151/1/Moravcsik52.pdf. En contra, Marks, G.; Hooghe, L., & Blank, K., “European Integration from the 1980s: State-Centric v. Multi-Level Governance”, JCMS, 1996.

[203] Evans, A., ob. cit, pp. 26 y ss.; Weatherill, S., ob. cit., p. 7.

[204] Goetz, K. H.; Hix, S., ob. cit., p. 13.

[205] Chardon, M., “Artikel 23 GG als institutionalisiertes Misstrauen: Zur Reform der europapolitischen Beteiligung der Länder in den Beratungen der Bundesstaatskommission”, Jahrbuch des Föderalismus 2005, 2006, p. 149.

[206] Baste recordar los términos en los que se manifestaba el entonces ministro de Asuntos Exteriores (Abel Matutes) ante la interpelación del Grupo Parlamentario Mixto a propósito de la voluntad del gobierno de establecer un sistema de participación autonómica en el Consejo: “Sería ingobernable, con enfrentamientos entre intereses contrapuestos de distintas comunidades autónomas, perdiendo el Estado su derecho de arbitrar y, en consecuencia, su derecho de hacer prevalecer el interés general, al margen del deterioro en su autoridad a la hora de defender sus posiciones en el seno del Consejo de Ministros de la Unión Europea”, DSCD. Pleno núm. 139, 25.2.1998, p. 7.293.

[207] En este sentido, la Conferencia de Gobiernos de las Comunidades Autónomas aprobó, el 16 de noviembre de 2009, la declaración sobre la participación de las Comunidades Autónomas en la formación de la posición del Estado ante la UE. Esta declaración pone de manifiesto, entre otras cuestiones, la oportunidad de abrir a la participación autonómica nuevas formaciones del Consejo (especialmente la de Competitividad y la Transporte, Telecomunicaciones y Energía). Además, las Comunidades Autónomas firmantes solicitaban su acceso al COREPER, a las reuniones informales del Consejo y a los encuentros ministeriales. La declaración puede consultarse en http://www.conferenciacomunidadesautonomas.org.

[208] Disposición adicional primera de la Ley 2/1997, de 13 de marzo, y punto 6.3 de los acuerdos de 9 de diciembre de 2004.

[209] Tan solo la Comisión Estado-Canarias tuvo un funcionamiento regular. Martín y Pérez de Nanclares. J., “Comunidades Autónomas y Unión Europea: hacia una mejora de la participación directa de las Comunidades Autónomas en el proceso decisorio comunitario”, ob. cit., p. 778.

[210] Roig Molés, E., “La Conferencia para Asuntos Relacionados con la Unión Europea en el año 2004”, ob. cit., p. 607.

[211] Roig Molés, E., “La Conferencia para Asuntos Relacionados con la Unión Europea en el año 2004”, ob. cit., p. 622.

[212] Weatherill, S., ob.cit., p. 21.

[213] Se ha previsto la creación de comisiones mixtas en los estatutos de autonomía de Catalunya, Andalucía, Aragón y Castilla León, y, limitada a las materias fiscales y financieras, en el de las Illes Balears. Además, la LORAFNA ha reforzado la Junta de Cooperación. Por lo que se refiere a la participación de la Comunidad Autónoma, de acuerdo con los estatutos de Catalunya y Andalucía, las comisiones mixtas deben ser informadas y pueden adoptar acuerdos para garantizar la participación de la Comunidad Autónoma en la Unión Europea. Además, ambos Estatutos, así como la LORAFNA, establecen que cuando se afecten competencias autonómicas exclusivas y se deriven consecuencias financieras o administrativas relevantes para la Comunidad Autónoma, la posición autonómica será determinante.

[214] Art. 187.1 EAC, art. 234 EEA, art. 68.5 LORAFNA. Sin embargo, para que puedan ejercer dicha representación y presidencia en los grupos de trabajo y comités, será preciso el acuerdo con el Estado.

[215] Art. 187.3 EAC y Art. 68.5 LORAFNA.

[216] Cabellos Espiérrez, M. A., “La regulación de las relaciones con la Unión Europea y la acción exterior en los nuevos Estatutos de Autonomía”, Nuevos Estatutos y reforma del Estado, Castellà Andreu J. M.; Olivetti, M. (coord.), Atelier, Barcelona, 2009, p. 330.

[217] Art. 185 EA; art. 108 EAIB.

[218] Si bien el Estatuto balear establece que esta incorporación a la delegación española se hará en el marco de los “mecanismos multilaterales internos que se establezcan a tal efecto entre el Estado y las Comunidades Autónomas”.

[219] De hecho, los nuevos estatutos de autonomía establecen que los mecanismos multilaterales serán la regla a aplicar cuando el asunto no afecte exclusivamente a una Comunidad Autónoma: art. 186.2 EAC, art. 231.2 EAA, art. 94 EEAr, art. 110 EAIB, art. 68.3 LORAFNA.

[220] Este nuevo impulso a la CARUE tuvo su momento álgido en la reunión de la misma el 15 de abril de 2010. El encuentro se celebró en Bruselas y no solo participaron representantes de las Comunidades Autónomas y del Estado, sino también de la Comisión, del Comité de las Regiones y del Parlamento Europeo. Kölling, M.; Serrano Leal, S., “La participación de las Comunidades Autónomas en el diseño y la negociación de la política de cohesión para el periodo 2014-2020”, documento de trabajo. Serie Unión Europea y Relaciones Internacionales, núm. 59, 2012, p. 17, http://www.idee.ceu.es.

[221] Contestación del lehendakari a la pregunta escrita formulada por Andoni Ortuzar Arruabarrena, parlamentario del Grupo Nacionalistas Vascos-Euzko Abertzaleak, sobre la Conferencia para Asuntos Relacionados con la Unión Europea. 12 de julio de 2012 (09\10\05\03\4230-22800).

[222] Una exposición detallada de las previsiones del Tratado de Lisboa respecto de los parlamentos en Ferrer Martín de Vidales, C., “Los Parlamentos Nacionales en la Unión Europea tras el Tratado de Lisboa”, Jean Monnet/Robert Schuman Paper Series, vol. 8, nº 16, 2008, http://aei.pitt.edu.

[223] Art. 6 Protocolo (nº 2) sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad

[224] Raunio, T., “Destined for irrelevance? Subsidiarity control by National Parliaments”, http://www.realinstitutoelcano.org/wps/ext. A favor de la capacidad del mecanismo de alerta temprana como instrumento que aliviará el déficit democrático de la UE desde la perspectiva del diálogo y la capacidad de influencia de los parlamentos nacionales en la Comisión, véase COOPER, J., “The Watchdogs of Subsidiarity: National Parliaments and the Logic of Arguing in the EU”, JCMS, volumen 44, 2006, pp. 281 y ss.

[225] Martín y Pérez de Nanclares, J., “La flexibilidad como instrumento básico del futuro modelo competencial de la Unión Europea”, La reforma de la delimitación competencial en la futura Unión Europea, Liñán Nogueras, D. (dir.), Comares, Granada, 2003, p. 91.

[226] Incluso para algunos autores tan solo significa que las instituciones europeas deben fundamentar adecuadamente su posición. Burca, G., “The Principle of Subsidiarity and the Court of Justice as an Institutional Actor”, JCMS, 1998, p. 225; Bogdandy, A.; Bast, J., “El orden competencial vertical de la Unión Europea: contenido y perspectivas de reforma”, La encrucijada constitucional de la Unión Europea, García de Enterría, R.; Alonso García, R. (dir.), Civitas, 2002, p. 59.

[227] Si consideran que no se respeta el principio un tercio de los votos (o un cuarto en los actos relativos a cooperación en materia penal y cooperación policial), el autor de la iniciativa debe volver a estudiarla. En consecuencia, se paraliza el procedimiento legislativo y debe haber una decisión motivada sobre el mantenimiento de la propuesta.

[228] Martín y Pérez de Nanclares, J., “El papel de las regiones en el control del principio de subsidiariedad”, El Tratado de Lisboa y las regiones, ob. cit., p. 130.

[229] Delgado Iribarren, M. “La función de los parlamentos nacionales en la arquitectura europea”, La encrucijada constitucional, ob. cit, p. 372.

[230] Los parlamentos nacionales disponen de ocho semanas desde la transmisión del proyecto de acto legislativo en todas las lenguas oficiales de la Unión para remitir a los presidentes del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión su dictamen motivado. Art. 6 Protocolo (nº 2), sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad.

[231] La propia Comisión ha puesto de relieve que los dictámenes de los parlamentos frecuentemente son comentarios a la propuesta pero no un análisis del cumplimiento de la subsidiariedad. Report from the Commission. Annual Report 2010 on relations between the European Commission and National Parliaments.

[232] Benz, A.; Broschek, J., Nationale Parlamente in der europäischen Politik, Friedrich Ebert Stiftung, 2010, p. 4, http://library.fes.de/pdf-files/id/ipa/07084.pdf.

[233] Louis, J. V., “National Parliaments and the Principle of Subsidiarity ‒ Legal Options and Practical Limits”, p. 146, http://www.ecln.net/documents.

[234] Auel, K., “Democratic Accountability and National Parliaments: Redefining the Impact of Parliamentary Scrutiny in EU Affairs”, ELJ, vol. 13, 2007, p. 493.

[235] Russo, A. M., Pluralismo territoriale e integrazione europea: asimmetria e relazionalità nello stato autonomico spagnolo, Editoriale Scientifica, Napoli, 2010, p. 207.

[236] Scharpf, F. W., “Legitimacy in the multilevel European polity”, European Political Science Review, n. 1, 2009, p. 178.

[237] Martín y Pérez de Nanclares, J., “La nueva regulación del régimen de competencias en el Tratado de Lisboa: especial referencia al control del principio de subsidiariedad”, El Tratado de Lisboa. La salida de la crisis institucional, ob. cit., p. 282.

[238] Cooper, I., ob. cit., p. 293 y ss.

[239] Ares Castro, C., “El sistema de alerta temprana para el control del principio de subsidiariedad en la Unión Europea y los Parlamentos autonómicos: diagnosis y prognosis”, REP, 2007, 136, p. 239.

[240] La regulación del mecanismo de alerta temprana en el ordenamiento estatal ha sido ampliamente comentado por la doctrina. Sobre la participación de las Cortes Generales en la UE tras la aprobación del Tratado de Lisboa, véase, entre otros, Fernández Alles, J. J., “El Tratado de Lisboa como fuente del derecho parlamentario español: las funciones europeas de las Cortes Generales”, RCG, núm. 72, 2009.

[241] Pérez Tremps, P., “La débil parlamentarización de la integración en España”, La encrucijada constitucional de la Unión Europea, ob. cit., pp. 408-409.

[242] Es muy indicativa la posición que ocupan las Cortes Generales en las diferentes tablas que comparan las actividades “europeas” de los parlamentos de los estados miembros. Al respecto, véase Maurer, A.; Wessels, W., ob. cit., pp. 425 y ss.

[243] De hecho fue el único parlamento que no envió representación al grupo de trabajo formado dentro de la COSAC sobre el control del principio de subsidiariedad. Laso Pérez, J., “Parlamentos nacionales y control de subsidiariedad, La presidencia española de la UE en 2010; Aldecoa Luzárraga, F.; González Alonso, N.; Guzmán Zapater, M. (coord.), Marcial Pons, Barcelona, 2009, p. 88.

[244] Maurer, A.; Wessels, W., National Parliaments on their Ways to Europe: Losers or Latecomers?, Nomos, Baden, 2002, p. 464.

[245] Los estudios empíricos han puesto de relieve este bajísimo rendimiento tras el análisis de parámetros como el número de reuniones de la Comisión, el número de informes realizados, las comparecencias de miembros del gobierno y el desarrollo de las mismas o la relación con otras comisiones parlamentarias, Bueno y Vicente, J. M., La contribución de las Cortes Generales a la integración europea. 1986- 2004, Congreso de los Diputados, Madrid, 2006, pp. 285-296.

[246] “The Role of Regional Parliaments in the Process of Subsidiarity Analysis within the Early Warning System of the Lisbon Treaty”, Informe del Comité de las Regiones, pp. 86-87, www.cor.europea.eu.

[247] Precisamente un efecto beneficioso del mecanismo de alerta temprana podría haber sido la promoción de la cooperación interparlamentaria en España, tanto horizontal como vertical. Martín y Pérez de Nanclares, J., “El papel de las regiones en el control del principio de subsidiariedad”, ob. cit., p. 136.

[248] No obstante, si las Cortes Generales reciben un dictamen autonómico designan un ponente para examinar la propuesta europea, en el caso de que no lo hubieran hecho. Si ya se hubiera designado, se le remite la opinión del Parlamento autonómico: “The Role of Regional Parliaments in the Process of Subsidiarity Analysis within the Early Warning System of the Lisbon Treaty”, ob. cit, p. 78.

[249] Informe de la Comisión Mixta para la Unión Europea relativo a la aplicación por las Cortes Generales del protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad que acompaña al Tratado de Lisboa, firmado el 13 de diciembre de 2007. BOCG, Serie A, núm. 474, de 4 de enero de 2008, p. 8.

[250] En la Legislatura IX la Comisión Mixta elaboró cuarenta y cuatro dictámenes sobre el cumplimiento del principio de subsidiariedad. A lo largo de dichos dictámenes, se hace referencia a veinticuatro dictámenes de las Cortes de Aragón, veintitrés del Parlamento del País Vasco, nueve del Parlamento de Catalunya, ocho de las Cortes de Castilla y León, siete de los parlamentos de Canarias, Castilla-La Mancha y Murcia, tres del Parlamento de Cantabria y dos de la Asamblea de Extremadura. Sin embargo, no se ofrece ninguna información sobre el contenido de todos estos dictámenes. Los dictámenes de la Comisión Mixta pueden consultarse en la web del Congreso de los Diputados, www.congreso.es.

[251] De hecho, los dictámenes de los parlamentos del País Vasco y Canarias ni siquiera se discutieron en el debate previo a la aprobación de los dictámenes motivados por la Comisión Mixta la pasada legislatura: BOCG, Comisiones Mixtas, núm. 445, 22 de junio de 2011, p. 4. Tampoco hubo debate alguno sobre el contenido de los dictámenes de la asamblea de Extremadura, el Parlamento Vasco y las Cortes Generales, a pesar de que consideraban que se cumplía con el principio de subsidiariedad. El dictamen motivado en este tercer supuesto hace mención de la opinión discordante de tres parlamentos autonómicos, pero no se deduce de los documentos que tuvieran la más mínima incidencia. BOCG, Comisiones Mixtas, núm. 12, 6 de marzo de 2012, pp. 22 y ss.

[252] Carmona Contreras, A., “Los dictámenes autonómicos en el sistema de alerta temprana”, www.fundaciongimenezabad.es. En sentido parecido se pronunció Francina Esteve ante la Comisión Mixta. Informe de la Comisión Mixta, ob. cit.

[253] Martín y Pérez de Nanclares, J., “El papel de las regiones en el control del principio de subsidiariedad”, ob. cit., p. 134.

[254] Ares Castro-Conde, C., “El sistema de alerta temprana para el control del principio de subsidiariedad en la Unión Europea y los Parlamentos autonómicos: diagnosis y prognosis”, ob. cit., p. 234.

[255] A pesar de que la Comisión hace uso del test elaborado por el Comité de las Regiones, tan solo participan en el mismo los parlamentos del País Vasco, Asturias, Catalunya, Extremadura, Galicia y Navarra. Vara Arribas, G., “El control de la subsidiariedad por los Parlamentos regionales: recomendaciones para una estrategia europea”, Cuadernos Giménez Abad, 2011, núm. 1, p. 30. http://www.fundacionmgimenezabad.es.

[256] De hecho, en el seno de la COPREPA se ha intentado fijar un sistema de intercambio de información y documentación parlamentaria entre Comunidades Autónomas. Incluso se ha preparado una guía de elaboración de los dictámenes autonómicos. Sobre estas propuestas, http://www.coprepa.es.

[257] “The Role of Regional Parliaments in the Process of Subsidiarity Analysis within the Early Warning System of the Lisbon Treaty”, ob. cit., p. 147.

[258] Tanto en Austria como en Bélgica se ha desarrollado una fuerte cooperación entre los parlamentos para implementar el sistema de alerta temprana, mientras que en Alemania e Italia no se ha producido dicha evolución. Este hecho lleva a cuestionarse la capacidad real del mecanismo de alerta temprana para crear redes de cooperación interparlamentaria, ya que tan solo surge en aquellos sistemas que cuentan con una larga tradición de búsqueda del consenso entre los actores políticos. Sobre el desarrollo de la cooperación interparlamentaria en los diferentes estados miembros, véase “The Role of Regional Parliaments in the Process of Subsidiarity Analysis within the Early Warning System of the Lisbon Treaty”, ob. cit.

[259] Las Comunidades Autónomas han adoptado sistemas muy diferentes. Una comparación de la regulación del procedimiento de tutela del cumplimiento del principio de subsidiariedad en las Comunidades Autónomas en Esteve, F.; Illamola, M., “Els mecanismes del control de subsidiarietat per part de les Corts Generals i dels parlaments autonòmics”, L’Administració autonòmica i l’entrada en vigor del Tractat de Lisboa, ob. cit.

[260] Camisón Yagüe, J. A., “La Asamblea de Extremadura y el control del principio de subsidiariedad a través del mecanismo de alerta temprana”, REAF, núm. 12, 2011, p. 290.

[261] En todo caso, debe ponerse de relieve que los propios parlamentos autonómicos no han sabido adaptar sus reglamentos al Protocolo de Subsidiariedad. Sobre las exigencias de dicho Protocolo para los parlamentos autonómicos, así como sobre los resultados reales que cabe esperar del mecanismo de alerta temprana, González Pascual, “Los parlamentos regionales y el mecanismo de alerta temprana (su aplicación en el Parlamento Vasco)”¸ RVAP, nº93, 2012, págs. 52-63.

[262] “Se trata, por tanto, de atribuir en estos casos a los dictámenes de los parlamentos autonómicos fuerza vinculante –insisto– cuando operamos sobre materias que son de competencia autonómica y constatemos la existencia de un número suficiente de dictámenes negativos remitidos por los parlamentos autonómicos. Esta reclamación la planteamos durante el proceso de redacción de la proposición de ley en la ponencia constituida al efecto en la Comisión Mixta para la Unión Europea, aunque fue desatendida por los grupos mayoritarios”, intervención de Josu Erkoreka Gervasio, DSCD, Pleno y Diputación Permanente, núm. 125, 24 de noviembre de 2009, p. 11. Estas críticas fueron en gran medida compartidas por el Grupo Parlamentario de Esquerra Republicana-Izquierda Unida-Iniciativa per Catalunya Verds, pero con un tono mucho más tibio.

[263] De hecho, Jordi Xuclà i Costa interviene en nombre de dicho grupo como “cofirmante y coautor” de la proposición de ley, DSCD, Pleno y Diputación Permanente, núm. 125, 24 de noviembre de 2009, p. 9.

[264] El Estatuto de autonomía de Valencia en realidad establece que participará “la Comunidad”, art. 61.3 EAC.

[265] Art. 237 EAA, art. 112 EAIB. En los demás casos se establece que el parlamento autonómico participará en los procedimientos de control del principio de subsidiariedad, fórmula más acertada dada la vocación de permanencia de los estatutos de autonomía. Art. 93 EAAr, art. 62.3 EACyL, art. 188 EAC, art. 68.6 LORAFNA.

[266] Art. 93 EAAr, art. 188 EAC, art. 68.6 LORAFNA, art 62.3 EACyL.

[267] Börzel, T., ob. cit., p. 219.

[268] El caso más sangrante es el del Estatuto de autonomía de Extremadura, que no hace mención alguna a ello.