 |
 |
|
|
|
| Fòrum de debat |
Núm.
26 - juny 2000
|
||
 |
|||
Normativa
ambiental:
La
informació ambiental: condició democràtica
Ignasi Doñate
Advocat expert en qüestions
ambientals
1 Introducció
El dret a la informació és un pilar fonamental de la cultura democràtica, una cultura que promou per definició la participació del ciutadà en la gestió dels afers públics i, a la vegada, una participació que comporta el dret del ciutadà a opinar i que s’exerceix contribuint a la formulació de la decisió pública sobre els diferents aspectes o realitats de la vida col·lectiva.
El dret del ciutadà a la informació o el deure d’informar de l’administració? El cert és que els textos legals adopten preferentment la formulació del dret, i es fa incidència més en el dret que no pas en el deure. Així l’article 105.b) de la Constitució espanyola de l’any 1978, en tractar en el seu Títol IV del Govern i l’administració, disposa que es regularà per llei «l’accés dels ciutadans als arxius i registres administratius, excepció...». Aquesta regulació per disposició constitucional no deuria ser senzilla, ja que de fet no va arribar fins 14 anys més tard amb la Llei 30/92 de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment comú. La llibertat d’informació ambiental també es va formular com a dret, per primer cop, mitjançant la Directiva 90/313/CEE. També en aquest cas l’administració espanyola va reaccionar lentament ja que arribada la data límit de transposició de la Directiva _1 de gener del 1993_ no es va dictar la normativa corresponent fins al dia 12 de desembre de l’any 1995, amb la Llei 38/1995 de dret a la informació en matèria de medi ambient.
Con recordava Mahatma Ghandi, al·ludint a la seva mare, «no hi ha drets sense deures». De la mateixa manera, al dret a la informació del ciutadà correspon el deure d’informar dels gestors públics, institucionals i privats. El retard en legislar el dret a la informació a l’Estat espanyol no diu res a favor de la voluntat de l’administració de complir el deure específic d’informar, com tampoc no diu res a favor de l’exercici actiu per la ciutadania del seu dret a estar informada. Tant el dret d’informació com el deure d’informar són fórmules complementàries que van estretament lligades. La voluntat de ser informat va sovint i directament relacionada amb la voluntat que hi hagi d’informar, per aquest fet molts cops és difícil saber a qui atribuir la responsabilitat d’una situació de desinformació: bé al ciutadà, bé al qui té el deure d’informar. Tot i així la major part de la responsabilitat d’una ciutadania desinformada és resultat de la poca valoració que les administracions fan del seu deure d’informar, fent recaure en el ciutadà la responsabilitat de la seva desinformació al·legant la manca de l’exercici del dret a ser informat.
El dret passiu a ser informat i el dret actiu a estar informat. El deure d’informar que correspon a l’administració i als ens privats que gestionen serveis de caràcter públic, mitjançant la publicació de les dades que obtenen i la transparència dels expedients que gestionen. Quatre aspectes que es condicionen en un mateix procés d’informació, quatre realitats que haurien d’anar juntes mitjançant el seu foment i desenvolupament, unes des de l’àmbit privat, altres des dels àmbits públics.
2 El dret a la informació, en general
El dret a la informació es situa al primer pla de la configuració del model democràtic. Sense un bon nivell d’informació de la ciutadania, és impensable la més mínima participació democràtica. Una ciutadania desinformada no és sinó una ciutadania sotmesa a la manipulació pels propietaris de la informació. I, al contrari, una ciutadania objectivament informada és garantia de participació, de bon govern i de normalitat democràtica. Per tant, la promulgació del dret a la informació i la seva real implantació pot ser un termòmetre fiable de la molta, o poca, febre democràtica de cada una de les diferents col·lectivitats.
A l’Estat espanyol, després de la previsió constitucional, el dret a la informació en general va iniciar el procés de regulació mitjançant l’art. 37 de la Llei 30/92, el qual regula el dret d’accés a arxius i registres, un dret que té com objectiu permetre que el ciutadà accedeixi a registres i a expedients administratius acabats, limitant-ne però l’accés quan la documentació contingui dades referents a la intimitat de les persones o quan, essent nominatius, la persona demandant d’informació no acrediti un interès legítim i directe. En referència a la intimitat i a la privacitat, cal fer però referència a la Llei orgànica 15/1999, de 29 d’octubre, de protecció de dades de caràcter personal la qual defineix l’àmbit de les dades que han de considerar-se personals. La innombrable casuística dels expedients administratius fa que el dret, tal i com està reconegut, estigui formulat amb termes massa genèrics, fent possible una denegació indeguda de la informació o l’aplicació d’un concepte molt estricte a documents que formin part d’un expedient.
El dret a l’accés als expedients, però, està contradit en matèries que facin referència a les actuacions dels governs estatals o autonòmics, a la defensa o seguretat de l’Estat, a la investigació de delictes i la que pugui posar en perill els drets i llibertats de tercers, així com els que fan referència al secret industrial o comercial i a la política monetària.
En relació a la publicitat dels documents que posseeixen les administracions i que pel seu contingut puguin afectar la col·lectivitat en el seu conjunt o que puguin ser objecte de consulta pels particulars, el mateix apartat 9 de l’art. 37 de la Llei 30/92 disposa que aquests documents seran objecte de publicació. Tot i la necessària generalitat dels termes utilitzats, a part d’introduir una certa obligació de publicar els documents d’interès general, és significatiu remarcar la diferència important de matís entre el dret a accedir als registres o l’obligació de publicar dades d’interès general. Com introduïa en l’apartat anterior, fer dependre l’exercici del dret a la informació de la voluntat individual dels ciutadans a ser informats, és carregar la responsabilitat als ciutadans, tot inhibint-se l’administració pública del seu deure democràtic d’informar la ciutadania a fi que aquesta pugui opinar i decidir en la mesura de la seva participació en la presa de decisions. En aquest sentit, el dret a la informació té encara un gran camí per davant, especialment pel que fa referència a la necessitat de reglamentar l’obligació de les administracions de publicar les dades que interessen i condicionen la vida de la col·lectivitat.
El dret a la informació en general és la base jurídica del dret més particular a la informació ambiental. Així, es donen molts menys conflictes a l’hora de decidir quan és preceptiu donar una informació ambiental si prèviament la legislació desenvolupa conseqüentment el dret a la informació en general.
3 El dret a la informació ambiental
El dret genèric a la informació ambiental és compatible i acumulatiu amb els drets específics a obtenir informació en audiències i enquestes públiques com són les previstes en el procés d’Avaluació de l’Impacte Ambiental, en els Plans d’Emergència Exterior i en el cas d’accidents majors (Directiva Seveso 82/501/CEE) o en el cas de les declaracions que s’han de formular amb motiu de les ecoauditories.
3.1. La primera formulació de la Directiva 30/313
Per dinamitzar el dret a la informació dels ciutadans europeus, el Consell va aprovar la Directiva 90/313 sobre el dret a la informació mediambiental a fi que, en cada estat membre de l’UE, es garantís la llibertat d’accés a la informació ambiental i la difusió de la informació de què disposen les autoritats públiques.
D’acord amb la Directiva, els estats membres han d’establir les condicions per accedir a aquesta informació, que podrà fer referència a qualsevol dels sectors ambientals: les aigües, l’aire, el sòl, la fauna, la flora, les terres i els espais naturals, així com també a les activitats i les mesures que les afectin: les destinades a la seva protecció, les mesures administratives i els programes de gestió del medi ambient.
L’exercici del dret comporta l’obligació de totes les autoritats a informar, amb excepció de les que actuïn en l’estricte exercici de poders judicials o legislatius.
La informació s’ha de donar sense que la persona que la demani es vegi obligada a justificar que té un interès específic o directe en aquella temàtica.
La Directiva permet que els estats membres puguin establir disposicions que els permeti denegar aquesta informació si aquesta pot afectar a:
• La confidencialitat de les deliberacions públiques, de les relacions internacionals i de la defensa nacional.
• La seguretat pública.
• Els assumptes sub iudice o que hi hagin estat en el passat, o que siguin objecte d’investigació.
• Els secrets comercials o industrials, inclosa la propietat intel·lectual.
• La confidencialitat de dades o expedients personals.
• Les dades proporcionades per un tercer sense que aquest estigui obligat a facilitar-les.
• Les dades, la divulgació de les quals pogués perjudicar el medi ambient referit.
• I, en general, es podrà denegar informació que comporti el subministrament de documents o dades no acabades, de comunicacions internes o quan la sol·licitud sigui manifestament abusiva o estigui formulada de forma massa general.
En aquests casos en que es denegui una informació ambiental, la Directiva disposa que les autoritats han de notificar la negativa en el termini màxim de dos mesos i hauran d’explicar les raons que justifiquen la denegació. Així mateix, aquestes negatives en tant que actes administratius han de poder ser recorregudes administrativament.
3.2.- La transposició espanyola del dret a la informació ambiental
El legislador espanyol va ser reticent a transposar la Directiva europea, argumentant els requeriments de la Comissió Europea que les garanties establertes a la Llei 30/92 eren suficients per satisfer les directrius comunitàries de protecció del dret a la informació ambiental. Aquesta justificació no va ser admesa per les instàncies europees, la qual cosa conduí l’Estat espanyol a aprovar la Llei 38/95, de 12 de desembre (BOE núm. 297, de 13/12/95), modificada per la Llei 55/1999, de 29 de desembre, de mesures fiscals, administratives i de l’ordre social.
El dret a la informació ambiental, reconegut amb caràcter general, es restringeix però legalment als ciutadans de l’Espai Econòmic Europeu i als nacionals dels estats que reconeguin el mateix dret als ciutadans espanyols. Tot i així aquesta disposició no s’aplica estrictament perquè no hi ha raons ambientals que justifiquin no donar informació ambiental a un transeünt o a un mer turista, tal com es dedueix de la interpretació de la mateixa Directiva.
Ara bé el dret a la informació es reconeix davant les administracions però no, en canvi, davant els ens privats, amb l’excepció dels que exerceixen responsabilitats de caràcter públic sota el control de l’autoritat competent. Aquesta limitació del dret a la informació esdevé però, dia a dia, més gran fins arribar a poder hipotecar frontalment el dret. El procés creixent de liberalització dels serveis i de les activitats públiques mitjançant la seva assumpció per les entitats privades fa que, progressivament, bona part de la informació ambiental de les activitats relacionades amb el medi ambient estigui en poder dels ens privats que les tenen adjudicades. En aquest camp caldria garantir que l’exercici del dret a la informació fos directe, de manera que el ciutadà es pogués adreçar directament a l’ens privat sense veure’s obligat a demanar la informació a l’administració, la qual sovint haurà de demanar la informació a l’ens privat, tot i les clàusules administratives que pugui haver subscrit en el sentit de comprometre’s a facilitar la informació corresponent a l’administració.
Una altra possible barrera al dret a la informació ambiental és l’exigència no prou concretada d’un preu per aconseguir-la. La falta de regulació general del preu públic que es pot cobrar per la informació ambiental fa que algunes administracions autonòmiques posin com a límit el preu del suport de la informació. En aquest punt la Llei 55/99 ha modificat l’apartat 2 de l’art. 5 de la Llei 38/95, tot establint que el subministrament de la informació ambiental donarà lloc a contraprestacions econòmiques que han de fixar-se d’acord amb la normativa sobre taxes i preus públics, sense que puguin excedir d’un preu raonable.
Tal volta, però, la conculcació més general del dret a la informació ambiental és deguda a la simple manca de resposta de l’administració a les peticions d’informació dels ciutadans o, el que és semblant, el fet de no contestar en el termini adequat o prescrit per la legislació. D’acord amb la Llei 38/95, la informació ambiental s’ha de donar en el termini màxim de dos mesos d’haver-se presentat la sol·licitud. En cas de denegar-se la informació, l’administració haurà d’indicar els motius i l’administrat podrà interposar el recurs ordinari administratiu en el termini d’un mes. Tot i així, aquest termini de dos mesos es considera excessiu; a nivell comparat, en altres països els terminis són més curts i la tendència és prescriure la necessitat d’un termini màxim més adient a les necessitats d’una informació operativa i pràctica.
3.3.- En la perspectiva del Conveni d’Aarhus
El comissari europeu per al medi ambient va participar en la 4a Conferència Ministerial del Procés Mediambiental per a Europa que es va celebrar a Aarhus (Dinamarca) del dia 23 al 25 de juny de l’any 1998. A la Conferència hi eren presents representants de 55 països, les organitzacions financeres internacionals més representatives, organitzacions no governamentals i altres entitats ambientals especialment interessades. Entre altres temes, a la Conferència es va tractar la conveniència d’avançar en el procés d’informació de la ciutadania mitjançant la signatura del Conveni de la Comissió Econòmica per Europa de les Nacions Unides (CEPE/ONU) sobre l’accés a la informació, la participació pública i l’accés a la justícia en temes ambientals, amb la clara voluntat de proposar la seva signatura als ministres dels membres de la Unió Europea.
El Procés mediambiental per a Europa s’encamina oficialment a fomentar una creixent cooperació ambiental amb els països del centre i de l’est d’Europa, amb la voluntat d’esdevenir una plataforma per al desenvolupament de processos comuns per a la gestió ambiental en el continent.
La Unió Europea ha ajudat a instaurar aquest procés en el qual ha estat un artífex clau en la seva evolució fins a aquest moment. En aquesta mateixa línia l’Agència ambiental europea dóna suport al Procés mediambiental per a Europa mitjançant l’aportació d’informació ambiental i, en el marc de la conferència, es va presentar un informe defensant la necessitat d’un reforçament de la legislació ambiental i la conveniència de millorar l’aplicació d’aquesta legislació. O sigui, la necessitat que les mesures legislatives vinguin complementades per la integració de les exigències i de la consciència ambiental en totes les àrees de decisions polítiques i financeres dels programes sectorials com el transport, l’energia i l’agricultura.
La Comissió Europea defensa actualment que l’Agència Ambiental Europea té un paper transcendental en el procés de recollir i analitzar les dades ambientals. Els creadors de programes necessiten aquest servei i l’Agència està en la millor disposició per fer-ho. Convé també assegurar que els països europeus de l’Est es poden beneficiar d’aquest servei de l’Agència. En aquest sentit el Comissari Europeu va demanar als països que volen ingressar a la Unió Europea que demanin expressament el seu ingrés a l’Agència.
La Comissió Europea va rebre positivament el Conveni, qualificant-lo com un pas positiu important en el procés per reforçar i millorar els drets ambientals dels ciutadans. Per primer cop en un instrument jurídic internacional, el Conveni incorporarà les institucions de la Unió Europea les quals s’equiparen, en aquest sentit, a les autoritats estatals o locals. Aquest fet indubtablement ha de ser reconegut com un desenvolupament polític i legal més gran que correspon al paper jugat per les institucions de la Unió Europea en el desenvolupament del programa ambiental.
El Conveni, que encara ha de ser signat per la Comunitat Europea i que va ser elaborat al llarg dels anys 1996 a 1998 amb la presència d’observadors de diferents ONG, pretén sensibilitzar els ciutadans davant els problemes ambientals, afavorint l’accés a la informació i una major participació pública en el procés de presa de decisions. El procés legislatiu ambiental i l’augment de la seva eficàcia, així com el repartiment de responsabilitats entre els diferents agents implicats, comporten una sensibilització de l’opinió pública més gran davant els problemes ambientals amb la finalitat de contribuir a la protecció del dret de tots els individus de les generacions actuals i futures a viure en un entorn adequat per a la salut i el benestar.
Per assolir aquest objectiu el Conveni disposa una intervenció en tres direccions:
a) Desenvolupar l’accés dels ciutadans a les informacions de què disposen les autoritats públiques.
b) Afavorir la participació pública en la presa de decisions que tinguin repercussions sobre l’ambient.
c) Ampliar les condicions d’accés a la justícia.
Les parts del Conveni acorden treballar en aquestes direccions i, com a conseqüència, es comprometen a:
• Adoptar les mesures legals, reglamentàries o les que calguin;
• Permetre que els funcionaris i les autoritats públiques ajudin els ciutadans en el procés de facilitar informació ambiental;
• Fomentar l’educació ecològica dels ciutadans i sensibilitzar-los en relació als problemes relacionats amb el medi ambient;
• Reconèixer i donar suport a les associacions, grups o organismes que tenen com a objectiu la protecció del medi.
El Conveni recull drets i obligacions específiques quant al termini de transmissió de la informació, que haurà de ser d’un mes. A la vegada es matisen els motius que poden al·legar les autoritats públiques per denegar l’accés a determinades informacions per així restringir en la mesura del possible aquesta pràctica. La denegació de la informació s’admet —naturalment— quan l’autoritat no disposa de la informació, però també quan la petició sigui clarament abusiva o es formuli d’una manera massa genèrica o quan la demanda es refereixi a documents encara en procés d’elaboració. La denegació d’una sol·licitud també serà admissible per protegir el secret de les deliberacions de les autoritats públiques, la defensa nacional, la seguretat pública, el correcte funcionament de la justícia, així com per respectar el secret comercial o industrial, els drets de propietat intel·lectual o el caràcter confidencial de la informació. El sentit del Conveni és que aquests motius de denegació cal interpretar-los de manera restrictiva i tenint en compte l’interès públic que representa la difusió general de la informació. En tot cas la denegació ha de ser motivada i ha d’indicar les vies de recurs de què disposa el sol·licitant.
Per a la difusió de la informació les autoritats públiques han de tenir al dia les informacions de què disposen. Amb aquest objectiu han d’establir llistes, registres i fitxers accessibles al públic. En aquest sentit cal fomentar la utilització de bases de dades electròniques que incloguin informes sobre la situació del medi ambient, la legislació, els plans o programes nacionals i els convenis internacionals.
El Conveni destina una segona part a la participació pública en l’adopció de decisions. Aquesta participació cal garantir-la en el procediment d’autorització de determinades activitats específiques que s’enumeren en el Conveni, principalment de caràcter industrial. El resultat d’aquesta participació s’ha de tenir en compte en la decisió final que s’adopti.
En el procés de presa de decisions s’ha d’informar els ciutadans dels elements següents:
a) l’assumpte sobre el qual s’ha de prendre una decisió;
b) la naturalesa de la decisió que s’ha d’adoptar;
c) l’autoritat competent i,
d) el procediment previst. Els terminis previstos per al procediment han de ser raonables i permetre la participació efectiva dels ciutadans.
El Conveni també preveu uns espais especials de participació en els processos d’elaboració de plans, programes i polítiques ambientals. Així també, el Conveni recomana a les parts impulsar la participació pública per a l’elaboració de la reglamentació aplicable o d’instruments jurídics vinculants d’aplicació general que puguin tenir un impacte significatiu sobre el medi.
Finalment, en relació a l’accés a la justícia, el Conveni disposa que els ciutadans puguin recórrer a la justícia en condicions adequades, dins el marc de cada legislació nacional, quan considerin que s’han violat els seus drets en matèria d’accés a la informació. Cal garantir l’accés a la justícia quan s’ignori qualsevol sol·licitud, quan es refusi abusivament o quan es doni de manera insuficient i, en tot cas, quan es violi el procés de participació previst en el Conveni. A més a més, es disposa l’accés a la justícia en cas de litigis relacionats amb actes o omissions de particulars o d’autoritats públiques que infringeixin les disposicions de l’ordenament jurídic intern en matèria ambiental.
4 Conclusions
La signatura del Conveni d’Aarhus suposarà un instrument important d’harmonització europea en l’àmbit del dret a la informació ambiental, a l’educació i a la participació de la ciutadania. El Conveni tindrà una significació especial en els països de poca tradició democràtica o en aquells que les problemàtiques ambientals siguin més objecte de debat.
Resta per resoldre, però, una regulació més precisa de l’obligació dels ens privats a informar sobre els paràmetres ambientals que afecten directament els ciutadans.
També resta per resoldre una necessitat d’implicació més clara de l’administració en el procés de publicar, amb mitjans adequats per a la ciutadania, la informació ambiental. Cal proclamar i fomentar el dret d’informació ambiental. Cal proclamar, però, el deure d’informar, com una exigència bàsica i fonamental, sense excepció. Encara avui, el ciutadà coneix només malament i de manera parcial els paràmetres ambientals més bàsics (qualitat de l’aire, de l’aigua, seguretat industrial, seguretat nuclear, qualificació dels sòls, costos de les catàstrofes ambientals, composició dels productes de consum...), dades que sovint apareixen desordenadament en moments de confusió col·lectiva derivada d’una catàstrofe, fet que permet concentrar l’atenció en els efectes per sobre de les causes.
La necessitat d’una millor informació ambiental requereix bàsicament un armament logístic de l’administració, un procés que permeti recollir la informació amb pautes europees homologades, donar-li un tractament adequat, posar-la a disposició dels ciutadans sense excepció i, finalment, sancionar efectivament les administracions i els particulars que falsegin o amaguin informació ambiental.
Finalment, el control jurisdiccional del respecte al dret a la informació ambiental comportaria un desenvolupament específic de la legislació processal, especialment en l’àmbit de la jurisdicció contenciosa-administrativa, el desenvolupament d’un procés sumari que estigués a l’abast de tots els ciutadans, com instrument adequat per promoure una millor justícia ambiental. Però això de la justícia ambiental és un altre tema, condició també necessària per poder parlar de democràcia ambiental. •
Annex: referències legislatives
A l’Estat espanyol
Informació i publicitat, en general
• Llei 30/92, de 26 de novembre, del règim jurídic de l’administració pública, modificada per la Llei 4/1999, de 13 de gener.
• Reial decret 208/1996, de 9 de febrer (BOE núm. 55, de 4/3/96), pel qual es regulen els serveis d’informació administrativa i d’atenció al ciutadà.
• Llei orgànica 15/1999, de 13 de desembre (BOE 14-12-99), de protecció de dades de caràcter personal.
Informació ambiental
• Ordre de 13 de maig de 1997 (BOE núm. 130, de 31/5/97), per la qual es crea la Comissió Informativa del Ministeri de medi ambient.
• Llei 38/95, de 12 de desembre (BOE núm. 297, de 13/12/95), sobre el dret d’accés a la informació en matèria de medi ambient, modificada per la Llei 55/1999, de 29 de desembre, de mesures fiscals, administratives i de l’ordre social.
A la Unió Europea
• Reglament
del Consell 1210/90/
CEE, de 7 de maig, pel qual es crea l’Agència Europea del Medi Ambient
i la xarxa europea d’informació i d’observació sobre el
medi ambient (DOCE L 120, de 11/5/90).
• Directiva del Consell 90/313 CEE, de 7 de juny, sobre llibertat d’accés a la informació en matèria de medi ambient (DOCE L-158, de 23/6/90).
| Fòrum de debat | ||
|
||
