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Normativa ambiental
Ignasi Doñate
Abogado experto en temas ambientales

1. El incremento general de la generación de "residuos".

Los residuos cubren Europa y la constante de su aumento se asocia al incremento de la actividad económica, cuando no es cierto. No es nada nuevo que el aumento de residuos es un síntoma de la poca eficiencia de los actuales procesos productivos. La asociación tradicional entre aumento de actividad y progreso se ve truncada cuando se analiza el fenómeno de los residuos.
La problemática de los residuos comporta, a grandes rasgos: a) la malversación de recursos; b) el despilfarro de energía; c) la ineficiencia productiva; d) la corta duración de los productos, y e) un modelo de consumo insostenible.

2. El aumento de residuos como indicador de ineficiencia económica

Tal como nos indica la Agencia Ambiental Europea -AAE- en su último informe del año 2000 sobre los residuos, la generación de residuos ha de considerarse como un indicador del nivel de eficiencia de la sociedad en la utilización de las materias primas. En este sentido, un aumento de los residuos ha de entenderse como un factor económico negativo que frena el crecimiento o le confiere un signo negativo.

3. Los impactos ambientales de los residuos

Dicho signo negativo, ejemplificado básicamente en el despilfarro de los recursos, provoca, además, una serie de impactos ambientales, resumidos por la AAE en:

• La ocupación del terreno por los vertederos y la generación de lixiviados tóxicos.
  
• La contaminación atmosférica y los residuos tóxicos derivados de los procesos de incineración.
  
• La contaminación de las aguas y la generación de flujos secundarios de residuos generados por las plantas de tratamiento de residuos.
  
• El incremento del transporte por carretera.
  
  
  

4. Parar el incremento y generar menos residuos

Así pues, el objetivo general de los países de alto nivel económico es minimizar la generación de residuos y mejorar su gestión y tratamiento con el reciclaje, la reutilización y la recuperación.
En Europa, en los últimos años y en relación con los residuos municipales, Alemania, Holanda e Islandia han roto la asociación al disminuir la generación de residuos; otros países, a pesar de sus diferencias, como Suecia, Portugal, Dinamarca o España no han logrado romper esta asociación, por lo que han mantenido un incremento en la generación de residuos que actúa como indicador de la insostenibilidad del modelo económico.

5. Una concepción global del fenómeno de los residuos

Un elemento clave en la lucha contra la generación de recursos es su concepción global. Una concepción basada en el residuo como recurso que ve roto su ciclo de vida por su configuración industrial como producto y por las pautas de consumo de los países ricos. En segundo lugar, la lucha por la minimización de los residuos comporta: un proceso para mejorar el aprovechamiento del suelo; evitar la contaminación del suelo, del aire y de las aguas; minimizar los riesgos permanentes de los residuos peligrosos y reducir el impacto negativo originado a causa del incremento del transporte asociado a la gestión y tratamiento de los residuos.

Esta concepción global tropieza con las concepciones unilaterales y parciales de la problemática de los residuos, como una problemática territorialmente cerrada
-"problema municipal"-, o como un mero problema de imagen, de limpieza o de salud pública. El problema de los residuos no puede cerrarse en un ámbito territorial concreto, ni puede separarse de la concepción del residuo como recurso.

6. La transformación del recurso en residuo y su definición legal.

La transformación del recurso en residuo, ¿En qué momento tiene lugar? Algunos dirán que nunca, que cualquier residuo es un recurso al que se le haya modificado su valor energético, provocando un aumento o disminución de la energía, recuperable o no, dependiendo de las tecnologías disponibles. Otros dirán, desde un punto de vista más fenoménico, que el traspaso de recurso a residuo es un hecho real que por su idiosincrasia y magnitud es de reconocimiento obligado.

Este traspaso está muy relacionado con la definición de residuo. Limitándonos a la consideración de las definiciones legales del concepto de residuo, veremos que propiamente no existe una definición conceptual. Según la Directiva más reciente de residuos, la 2000/76/CE del Consejo, que regula la incineración, "residuo" es "cualquier residuo sólido o líquido definido en la letra a) del artículo 1 de la Directiva 75/442/CEE" (art. 3.1). Esto, según la lógica más sana, no es una definición en tanto que el concepto definido se integra en la propia definición. A pesar de ello, si seguimos el hilo de la definición y vamos a la Directiva 75/442/CEE tal como fue modificada por la Directiva 91/156/CEE, leeremos que se entiende por residuo "cualquier sustancia u objeto que corresponda a una de las categorías recogidas en el Anexo y del cual su poseedor se desprenda o tenga la intención o la obligación de desprenderse".

La Ley catalana de residuos recoge en su artículo 3.1.a) una definición parcialmente parecida -"Cualquier sustancia u objeto de los cuales su poseedor se desprenda o tenga la intención o la obligación de desprenderse"- obviando la referencia a un listado concreto, el cual sigue siendo de aplicación por imperativo de la norma europea traspuesta en el art. 3 a) de la Ley española 10/98, de residuos: "Cualquier sustancia u objeto que corresponda a alguna de las categorías que figuran en el anexo de esta ley, del que el poseedor se desprenda o del que tenga la intención o la obligación de desprenderse. En cualquier caso, tendrán esta consideración los que figuren en el Catálogo Europeo de Residuos (CER), aprobado por las instituciones comunitarias".

En resumen, no existe un concepto claro de "residuo". Su aproximación legal vendrá acotada por dos exigencias: a) la inclusión de la sustancia, materia o producto en el Catálogo Europeo de Residuos (CER); b) la actuación, voluntad u obligación de desprendimiento del poseedor.

La definición legal es, pues, una definición mutante en función de la modificación progresiva del CER y es una definición que podría depender de la voluntad del poseedor, a falta de una exigencia legal específica. Esta dependencia de la voluntad del poseedor es una fuente constante de conflictos legales, tanto entre Estados como entre particulares. El hecho de que un concepto pueda llegar a depender de la "intención" del poseedor inhabilita prácticamente el intento de definición. Únicamente la exigencia de una "intención objetivada" puede dar virtualidad a la definición. En este sentido, la objetivación de la Ley 10/98 obvia esta dependencia de la voluntad del poseedor al establecer categóricamente que, en cualquier caso, tendrán la consideración de residuos los que figuren en el CER.

A falta de definición conceptual tendría que aceptarse que es imposible separar el concepto de residuo del "concepto" de "recurso". Así pues, habría que garantizar que la materia, el objeto o el producto, sea considerado como recurso primario o secundario, como producto, como subproducto, o como residuo, se someta a las mismas exigencias y consideraciones legales con el objetivo de asegurar el cierre de su ciclo y su total inertización.

7. La clasificación de los residuos en función de su carácter peligroso

A falta de una definición conceptual, los residuos se clasifican en tres grandes grupos:



1.- Los residuos peligrosos, también denominados "especiales" en la normativa catalana, que son los contemplados en la Directiva 91/689/CE.
2.- Los residuos no peligrosos o no especiales, que no son ni peligrosos ni inertes.
3.- Los residuos inertes, que de acuerdo con la última definición de la Directiva 1999/31/CE, son aquellos "que no experimentan transformaciones físicas, químicas o biológicas significativas.

Estos residuos no son solubles ni combustibles, ni reaccionan física ni químicamente de ninguna otra manera, ni son biodegradables, ni afectan negativamente a otras materias con las que entran en contacto de forma que puedan dar lugar a contaminación del medio ambiente o perjudicar a la salud humana. La lixivialidad total, el contenido de los contaminantes de los residuos y la ecotoxicidad del lixiviado tendrán que ser insignificantes y, en particular, no tendrán que suponer ningún riesgo para la calidad de las aguas superficiales y/o subterráneas".
Normativa general y específica de residuos municipales (ver cuadro en pág. 68)

8. Los residuos municipales

En la última clasificación, los residuos municipales o urbanos tienen la consideración de residuos no peligrosos y su definición sufre la misma falta de fundamento que el concepto general de residuo, ya que los residuos se caracterizan como municipales no en función de su origen de producción o generación, sino por el lugar donde el poseedor último se desprende de ellos. No son residuos "municipales" en sentido estricto, sino productos o materiales abandonados aleatoriamente en el territorio municipal.

De acuerdo con la Ley 10/98, de 21 de abril, los " residuos urbanos o municipales son los generados por particulares, comercios, oficinas y servicios, así como todos aquellos que no tengan la calificación de peligrosos y que por su naturaleza o composición puedan asimilarse a los producidos en los lugares o actividades anteriores.- Tendrán también la consideración de residuos urbanos los siguientes: .- Residuos derivados de la limpieza de las vías públicas, zonas verdes, áreas recreativas y playas.- Animales domésticos muertos, así como muebles, efectos y vehículos abandonados.- Residuos y escombros procedentes de obras menores de construcción y reparación domiciliaria".

La Directiva 1999/31/CE del Consejo, así como la ley catalana de residuos mantienen una definición parecida, aunque no tan precisa, dada la dificultad de enumerar diferentes tipologías de residuos que tienen que ser asimiladas a los residuos generados por particulares, comercios, oficinas o servicios en el ámbito municipal.

En este sentido, es interesante mencionar el art..3, 3) de la Directiva 2000/76/CE que, a los efectos de la incineración de residuos, introduce el término "residuos municipales mezclados" y los define como "los residuos domésticos, así como los residuos comerciales, industriales e institucionales que, debido a su naturaleza y composición, son similares a los residuos domésticos, aunque se excluyen las fracciones a las que hace referencia la partida 2001 del anexo de la Decisión 94/3/CE que se recogen por separado en origen, quedando excluidos los demás residuos a los que hace referencia la partida 2002 de este anexo."

9. La problemática específica de los residuos municipales

La Junta de Residuos del Departamento de Medio ambiente de la Generalitat de Catalunya publicó en el año 2000 que los residuos urbanos representaron en el año 1999 la cantidad de 3,3 millones de toneladas, lo que representaba un incremento de un 10,73% del volumen de los residuos urbanos respecto al año 1998. En comparación, este aumento fue muy superior al de los industriales (5%).

Este fuerte incremento de los residuos municipales sitúa su nivel en 1,49 kilos por persona/día. En Barcelona, el aumento de los residuos municipales fue del 4,86% y las causas publicadas fueron de tres tipos: un crecimiento económico del 4,1% en el año 1999, el impacto del turismo y las residencias estacionales.

Como elemento positivo de este año, la Junta de Residuos situaba el cierre casi absoluto de los vertederos incontrolados en Cataluña -se clausuraron 881 vertederos incontrolados- lo que permitirá evaluar el impacto de la aplicación de las nuevas directivas de vertederos y de incineradoras.
Entre los aspectos más deficitarios estaba que la recogida selectiva de la materia orgánica, a pesar de ser legalmente obligatoria desde julio de 1999, en el mes de septiembre de aquel año, tan solo se realizaba en 27 de los 158 municipios obligados, lo que representa un 17% de cumplimiento.
En este escenario de gran incremento de los residuos municipales y de la lenta implantación de la recogida selectiva de la materia orgánica, que representa entre el 40 y el 50% de la bolsa de basura, es lamentable aunque inevitable que la clausura del vertedero del Garraf se haya aplazado para el año 2006, cuando inicialmente se había previsto para el año 1999.

La recogida y gestión de los residuos municipales es responsabilidad de las entidades locales. Actualmente, todos los ayuntamientos de más de 5000 habitantes -que son 158 en Cataluña- están obligados a introducir el contenedor de materia orgánica, a instalar vertederos y a tratar los residuos municipales. Actualmente, los residuos que se recogen, se tratan en las diferentes plantas de selección, tratamiento o compostaje. El resto, un 65%, se sigue enviando a vertederos controlados o se incinera.

El marco legal de la gestión y tratamiento de los residuos municipales quedará gravemente afectado por la nueva Directiva 1999/31/CE de vertido de residuos, que entrará en vigor el próximo día 16 de julio de 2001. En este sentido, todavía no se ha efectuado una adecuada transposición de la normativa europea.

En el mismo sentido, la Directiva 2000/76/CE de incineración de residuos modificará las pautas de la incineración, tal como han estado recogidas en la Ley 11/2000 de incineración de residuos que, a pesar de deberse a la iniciativa de 107.000 ciudadanos que impulsaron la iniciativa legislativa popular para evitar el incremento de la incineración, regula las condiciones de incineración, a la vez que establece que hay que dar "prioridad a la reducción en origen, la minimización y la valorización en origen".

10. La competencia/incapacidad de las instituciones locales

La gestión de los residuos municipales, con la Ley 6/93 y la de envases y embalajes, exige unos cambios radicales. Se constata un compromiso creciente de los ayuntamientos con el medio ambiente y muy especialmente en la problemática de los residuos, que tiene una fácil apreciación ciudadana. Los nuevos retos demandan la participación social y, sobre todo, la aceptación de todos los agentes sociales que ponen los productos en el mercado y que los municipios tendrán que recoger en forma de "residuos". En este sentido se ha marcado institucionalmente la necesidad de impulsar tres líneas de trabajo: a) información, sensibilización y promoción de la participación; b) la información y asesoramiento para la renovación de la gestión municipal; y c) la administración de una línea específica de cooperación para la implantación de nuevas estructuras.

A pesar de todo, existe un cierto consenso en que la responsabilidad atribuida a los municipios sobre los residuos no se corresponde con la limitación de sus recursos económicos, la precariedad de sus medios y de sus competencias. Es cierto que el ámbito territorial local, en tanto que comprende la totalidad del territorio, es quizá el único ámbito al que se puede atribuir una función tan básica como es la recogida de la basura municipal. Sin embargo, también es cierto que los municipios deben hacerse cargo de las externalidades que productores, distribuidores y comerciantes derivan de sus procesos, los cuales están fiscalmente muy poco representados en los ingresos municipales, ya que se traspasan vía impuesto sobre el beneficio al Estado.

Los servicios de recogida de los residuos municipales pueden ser prestados, bien por municipios aislados, bien agrupados en entidades supramunicipales. Así lo prevén, tanto la Ley 6/1987, de 4 de abril, sobre organización comarcal de Cataluña, como la Ley 7/1987, de 4 de abril, por la que se establecen las actuaciones en la conurbación de Barcelona y se crea la Entidad Metropolitana de Servicios Hidráulicos y del Tratamiento de Residuos.

La problemática del aumento creciente de los residuos municipales sólo puede asumirse desde la perspectiva de una corresponsabilidad de todas las instituciones por implantar unas pautas de producción y de consumo sostenibles, es decir, que potencien la eficiencia en la utilización de los recursos naturales y la minimización de los impactos. En este sentido, hay una falta de definición legal de las responsabilidades de las administraciones supralocales.

En el ámbito municipal, al margen de determinar equitativamente y a precio cada vez más real la tasa por la recogida de la basura, se pueden dictar ordenanzas que regulen, directa o indirectamente, cuestiones relacionadas con los residuos. Así, pueden regularse actuaciones concretas de los comercios, de las pequeñas actividades, de la publicidad que se distribuye y se expone en el municipio, de las campañas de educación ciudadana, premios y sanciones, etc. Estas ordenanzas, a pesar de estar dirigidas al ámbito local, deberían estar redactadas desde una visión global, con la perspectiva no "de ordenar" el territorio municipal, sino de contribuir en la medida de lo posible al cambio hacia un modelo de sostenibilidad.

11. La insuficiencia de recursos y las deficiencias del sistema de envases y residuos de envases.

En relación con la falta de recursos se echa en falta un aumento de participación de las entidades locales en los recursos públicos, tanto directa como indirectamente, con la asunción por parte de las instituciones autonómicas y estatales de la responsabilidad que les pertoca en la definición, regulación y gestión de los residuos "municipales".

Esta falta de recursos se ha visto agravada por la deficiencia de las contraprestaciones de las empresas que se encargan de los sistemas de gestión de los envases y residuos de envases, sistemas que tendrían que subvenir al coste adicional de la implantación de la recogida selectiva.

Como sostiene el Sr. Joaquim Ochoa Herraiz del Ayuntamiento de Barcelona "lo que se recoge con el Punto Verde no basta para eliminar los gastos que el sistema de recogida selectiva origina en los ayuntamientos, ya que las gestoras del Punto Verde tan solo pagan por los productos recuperados que reúnan las condiciones y a un precio no contrastado en la actualidad". Y concluye "el SIG, tal y como está configurado, y en contra de lo que exige la directiva europea, traspasa todas las responsabilidades de la gestión de los residuos a los ayuntamientos y deja sin responsabilidades a aquellos que con sus decisiones diarias inundan los mercados de objetos publicitarios en forma de envases y embalajes que, en la mayoría de los casos, son superfluos y producen contaminación. No puede aceptarse que los resultados de la recuperación de residuos dependa única y exclusivamente de la colaboración de los ciudadanos, porque lo que la Ley exige son unos resultados concretos en la recuperación de envases y la disminución en los mismos porcentajes de las aportaciones de materiales de envases y embalajes en los depósitos controlados o en la valorización energética."

La positiva y necesaria implantación del sistema de envases y residuos de envases no ha de restar esfuerzos a la necesidad de revisar las prescripciones legales teniendo en cuenta su aplicación práctica, especialmente en dos puntos: el que hace referencia a la poca implantación del sistema de "depósito, devolución y retorno" y a la insuficiencia de las contraprestaciones que reciben los ayuntamientos.

12 El Fondo de Gestión de Residuos

Mediante el Decreto 43/2000, de 26 de enero, se reguló el Fondo de Gestión de Residuos, previsto en la ley catalana. El Fondo está adscrito a la Junta de Residuos y tiene como finalidad cooperar económicamente en las obras y servicios de la competencia de los entes locales en materia de gestión de residuos, especialmente en lo relativo a los residuos municipales y asimilables, así como a la gestión de residuos de envases que realizan las entidades locales. Los gastos financiados por el Fondo son de inversión y de explotación y las aportaciones de los beneficiarios no podrán ser inferiores al 50% del importe de los proyectos.

La ampliación de las capacidades económicas del Fondo podría ser uno de los ejes estratégicos para la asunción supralocal de la problemática de la incapacidad de las entidades locales para hacer frente a los residuos municipales. En este sentido, y con el objetivo de desincentivar la incineración y el vertido de residuos, la "Plataforma Cívica por la Reducción de Residuos" proponía en la "Declaración de Cervera" (1/4/00) que se dotase al Fondo con un "Canon de residuos que gravase las toneladas incineradas o vertidas. De esta forma, la Junta de Residuos podrá destinar estos recursos a las instalaciones preventivas de recuperación de residuos, a las campañas de concienciación ciudadanas y a costear junto con los municipios el incremento de los gastos de las recogidas selectivas" o

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